如何理解公共广播电视

摘要：本文在公共理念和现实政策两个层面讨论了媒介公共性和广播电视公共服务的问题。作者首先对“公共领域”、“公共性”和“媒介公共服务”等概念进行批判性地重新审视和评价，以此拓展对“广播电视公共服务”丰富内涵和内在矛盾性的理解。在此基础上，文章分析了现实广播电视公共服务政策可能涉及的产权、参与机制、政治理念和社会文化等各种问题，以此提供一种理解媒介公共服务的理论视野与政策框架。

关键词：公共广播电视 公共领域 媒介制度 公共服务

近年来，关于西方公共广播电视制度和媒介公共性问题的讨论成为新闻传播界的热点，如何在国家和市场之外寻找一个相对自主的信息沟通空间是这些讨论的重点和诉求。这些知识探索，一方面仍然建立在20世纪80年代以来中国知识分子的文化意识基础上，即将国家、社会、市场看做独立运转和相互制衡的范畴；另一方面又受到90年代以来中国知识界有关“公共领域”和“市民社会”的讨论的影响。当然，公共广播电视这一理想范畴丰富了中国知识分子对媒介制度和舆论环境的想象，其本身蕴涵的独立、客观和交往理性等价值也为学界勾画了一幅理想的大众传播图景。然而，在中国经济迅速发展，国力日益增强，社会文化的独特性被全世界广泛认知的时代背景下，简单的“接轨”思路，即用域外新知的抽象理念来提供解决中国现实问题的方案已经明显展露出其局限性。如何结合中国自身的历史经验回到“公共广播电视”这一范畴内部去探讨其丰富性和内在矛盾性，才是一种踏实的治学态度和符合实际的知识讨论。在本文中，笔者将从公共性这一广播电视公共服务的基本理念和政策体系的实践方向两个方面来解析“公共广播电视”这一范畴的丰富内涵。

何为“公共”？“公共”何为？

美国学者艾根斯（Aggens）说：“单一的公共并不存在，不同层面上的公共存在于不同的利益和权力中。”①这一关于“公共”概念的探讨蕴涵了深刻的辩证思维，它给那些试图寻找普世的“公共”含义的知识分子提出了一个重要的告诫。

当然，政策的制定者和行业的管理者更加关心的是如何在现有框架下构建一个更合理的广播电视公共服务体系。但是作为研究者，在探讨具体社会环境下媒介公共服务的含义、目标和可行性之前，我们有责任在自己书写的文字中给“公共服务”与“公共广播电视”的概念一个更加全面和辩证的分析，即从一个更加宽广的人类社会传播的角度来认识“公共”和“公共广播电视”。

要探讨媒介公共服务的含义，我们就不能绕开一个近年来甚为流行的政治理论，即德国人哈贝马斯提出的“公共领域”。实际上，正是全世界官方公共广播电视几十年的实践和以“公共领域”为代表的政治理论激发了我国传播研究者关于公共广播电视体制和公共广播电视服务的想象。然而有趣的是，热心于借助这一概念构造一个公共的“市民社会”的知识分子却大多忘记了这位号称“法兰克福学派传人”的学者在“公共领域”之前还加了“资产阶级”（Bourgeois）一词。诚然，哈贝马斯并没有否认，甚至清楚地揭露了资产阶级公共领域的阶级偏狭，但是理论视野上的盲点还是限制了“公共领域”理论的解释力和批判力。

首先，在哈贝马斯的论述中，“公共”（public）与“私人”（private）的二分法既限制了辩证思维的想象空间，也因其父权式的批判而给女性主义者留下了再批判的余地。②正像Dahlgren所言：“这一民主理论的普世性和平等性不但被阶级分析所瓦解，而且被性别分析所颠覆。”③

其次，具体到传播领域，在集中诠释资产阶级公共领域及其结构转型的过程中，这一理论也留下了盲点，即忽视了任何另类人类社会传播的存在和以另类逻辑重新构造人类传播体系的可能性，尤其忽视了在“结构转型”前后都普遍存在着的平民的（plebeian）、大众的（popular）、非正式（非官方）的（informal）或者对抗性的（oppositional）公共领域及其发展的可能性。④

如果促进公共服务的真正目的是推动社会民主和促进传播公正和正义议程的实现，是无偏狭地为各种利益团体、各种政治意见提供一个表达的空间，并尽可能全面、公正地展现正在发生的历史，那么我们对公共广播电视服务的理解就必须借鉴并超越“公共领域”所能提供的想象空间。

首先，经历了剑桥学派和维也纳学派的著名争论和全世界范围内新自由主义经济改革的浪潮，“公共”的概念之所以从世纪之交开始重新受到重视，正是因为哈耶克式的由“自由市场”到“自由民主”这一看似极合逻辑的猜想被几十年传播业变革的现实击得粉碎。人们不断考虑用一种不同于“看不见的手”的媒介制度来实现民主的可行性。于是，要求政府和社会公益团体在传播领域发挥更大作用的呼声开始出现，对BBC、CBC、PBS等经历新自由主义浪潮而幸存的西方发达资本主义国家的所谓“公共广播机构”的研究开始成为传播学的热门领域。

其次，作为资产阶级公共领域当代翻版的BBC同样由于其显而易见的阶级偏狭，对特定社会群体话语的视而不见，传播议程和立场的局限性及“你传我受”的传统方式而接受着来自知识界的不断质疑。一种更为“激进”的公共传播思想正在不断挑战传统的公共广播电视服务理念。这种思想认为，传统的公共服务理念“将政府和社会机构看做是服务的提供者，而将公众看做是情愿而不加质疑地消费这种服务，并通过投票、视听率和购买行为来表达其满意度的公共服务的接受者”⑤。与此不同，真正的公共传播应该是一种“参与模式”，所谓的“服务”应该是为真正的传播和文化的形成创造条件的一种社会机制。在理论上，这种公共传播思想建立在参与式民主理念和道德哲学的基础上，对突破资产阶级公共领域和政治理论的局限作出了重要贡献；在实践中，各种社会自发的（如alternative media的社会运动）和政府促成的（如委内瑞拉等国的媒介政策⑥）参与式传播证明了一种另类公共传播的可行性。

当然，这种公共传播思想无可置疑的“彻底性”和“激进性”使其在一定程度上被排斥于主流学术话语之外，但是忽视这种思想的存在则等于放弃了社会理论的想象力和学术研究的严肃性，等于放弃了对当前研究合法性的思考和在更宽广的层面上理解广播电视公共服务含义的机会。实际上，正是理论界和社会运动团体对“公共领域”概念提出的挑战给我们展现了媒介与公共性之间更为积极和更富弹性的关系。这些讨论和社会运动使得媒介的“公共性”问题突破了哈贝马斯的“程序正义”和“交往理性”这两个自由主义框架。通过对传播与民主问题的实质性关注，而不是程序性和制度性设计，这些理念将更广泛的群体纳入到了传播体系当中。

媒介政策话语体系中的广播电视公共服务

暂且放下另类的公共传播理念不谈，即便单从官方的公共广播电视体系和媒介政策的话语体系来分析，也很难找到一个广播电视公共服务的标准定义。斯沃特森通过对欧洲媒介公共服务政策变迁的研究发现，不但定义公共服务的各种尝试常常相互矛盾，而且定义也随着不同的国家和不同的时代发生明显的变化。⑦这一现象正说明了试图将“公共服务”理念普世化所遇到的困境。总结以往相关文献的内容，斯沃特森将官方公共广播的含义大概分成三类，⑧同时也是三种定义官方公共服务的取向，在这里我们简单列举，作为借鉴：

第一种取向是从公用事业或者公共基础设施的角度来定义公共广播服务。这是一种从“技术—经济”的角度对公共服务做出的解释。其关注的重点是政府所能够提供的用于广播电视公共服务的各种基础设施，如有线网络、发射器材和接收设备等。从这个角度来看，衡量公共广播电视服务质量的标准主要是信号质量、覆盖范围、运作效率等。

第二种取向是从内容和价值观的角度来定义广播电视公共服务。这种视角是以“公共领域”的理论为基础，将公共广播电视的职能看做是保证全体社会成员都能够获取其所需的信息和知识以行使其公民权利和责任。

第三种取向是从传统的自由主义理念和对市场调节的充分信任出发，将“公共”等同于“受众”，即将公共服务看做是对每一个媒介个体消费者的服务。与社群主义理念强调政治参与刚好相反，以这种取向来看，广播电视的首要任务是满足个体消费者的利益和偏好，而不是满足作为一个整体的公民的政治需要。

以上三种理解广播电视公共服务的方式和解决方案虽然追求的目标是相似的，但是实际的效果却各不相同，甚至有时与独立、平等、共享等公共服务的基本原则背道而驰。总结起来，虽然三种取向都有自己的市场，也都有各自不同的政治立场和世界观，所以对它们进行评价是一件非常困难的事情。在这里，我们尝试将这几种取向与理解公共服务的基本角度和普遍原则进行对照，希望能够提供一个更加全面的理解广播电视公共服务含义的参照。

第一，从产权意义上来理解公共。官方的公共广播电视作为一种制度化的存在与产权的界定有着直接的关系。新制度经济学、政治理论和法理学等社会科学都不约而同地在既定社会制度的框架下将财产权利划分为公共产权（common property rights）、私人产权（private property rights）和国有产权（state property rights）。单纯从这些概念所涵盖的范畴来看，理想的公共广播电视应该属于公共产权。从以往媒介研究领域关于公共广播电视的研究来看，也大都用财产权利的界定来划分不同的传播制度。然而，着眼现实，产权的界定实际上是一个不断交易的过程，因此，在真实的人类社会中并不存在绝对的私人、公共和国有。在某些情况下私人产权可以提供公共服务，比如大量的私人基金会、私人提供的公园等公共设施；同样，公共产权也可以为私人占用，比如公共走廊被用来堆放私人物品、各种寻租现象等；而国有产权既带有公共性质，也带有部分私人性质，可以提供公共服务，但也具有明显的排他性。因此，产权意义上的公共广播电视作为一个抽象概念和制度安排的理念有其存在和被探讨的价值，但并不是决定公共广播电视性质的唯一标准。

第二，平等意义上的公共。全体公民平等共享应该是公共服务的题中之义。在国有体制下，政府作为公民名义上的代理人承担对广播电视的管理，就有义务保障公民平等地享受广播电视服务。从我国目前的现实情况来看，达到平等意义上的公共广播电视服务主要存在两个方面的困难：一方面，市场化使媒介从业者在某种程度上将具有完整权利的公民变为消费者，由此带来一系列基于人口统计学的所谓“受众细分”方式，在这一过程中公共服务的体系实际上被消解，取而代之的是平等的公众享受公共服务的不平等。另一方面，长期形成的地方财政分权制度使得广播电视系统的财权和事权过度下放，市场化到来后，这种制度带来了地区间广播电视事业发展的严重失衡，富裕地区和贫困地区的公民同等享用公共信息服务的权利得不到保障。

第三，公益性和社会责任意义上的公共。公益性和社会责任主要与广播电视节目内容相关。在媒介研究领域，公共广播电视是与高格调、非商业、重视文化教育和信息服务等节目内容特征联系在一起的。从这个角度来看，各种嵌入式广告的出现，广播电视节目的整体娱乐化、低俗化，高品质科学教育节目、信息服务节目和文艺节目的渐趋低迷等现象使我国当前的广播电视节目内容与公共广播电视体系的标准存在很大差距。类似现象大量出现在我国广播电视节目中，各种案例不胜枚举。

第四，公共意识、公共文化。近百年来，在我国知识界，制度（体制）决定论的话语一直处于主导地位。无论制度还是体制对社会进程及我们的个人生活的影响显然都是十分重要的。但是，这种话语本身否认“人是具有见地或反思能力的行动者”的认识。这种否认常常导致学术研究的误区。虽然我们还不十分清楚“行动”或“行动者”（Action or Actor or Agent）与结构（Structure）之间的动态关系，但起码我们可以说制度是人创造出来的。媒介和传播的作用正是在结构或制度与个人互动的过程中体现出来的。因此，在探讨媒介公共服务的含义时，不应该忽略传播主体的思想、态度和行为，特别是不应忽视其公共服务意识的构建，这些要素是有公共意识的媒介文化得以形成的基础。

无论揭示“公共性”的丰富内涵和内在矛盾性，还是讨论一项现实公共广播电视政策所涉及的复杂选项，这些规范式的讨论最终只能帮助我们深化对于公共广播电视这一理念的理解。特别是关于媒介政策的讨论中对于“公共”、“公共服务”和“广播电视公共服务”的理解都是在既定社会制度的框架下，从官方社会政策和媒介政策的话语体系中提炼出来的观点。这些原则和定义只是讨论和设计中国公共广播电视服务的一个前提框架，是现存媒介体制中媒介政策得以制定和实施的一个参照。在世界范围内，公共服务理念与体系尚处于不断摸索和完善之中，以上列举的各种对公共服务的理解都有各自的市场。所以，问题的关键不是我们能否给出一个完整的、标准的“广播电视公共服务”的概念，而是我们在什么样的理论高度、知识框架和价值立场上来看待这些概念。更重要的是，我们应该在此基础上从中国新闻传播的历史经验、现实状况出发，对大众传播的公共性问题提供符合自身条件的独特理解和可行方案。