论政府在高等教育管理体制改革中的职能定位

[摘 要]政府在高等教育管理中的职能定位事关高等教育的全面、协调和可持续发展。准确定位政府职能是当前我国高等教育管理体制改革过程中亟待解决的问题。文章通过对政府管理高等教育职能的现状进行分析，就存在的问题提出了相应对策。

[关键词] 高等教育；管理体制；政府职能；定位

在我国由计划经济向市场经济转型的时期，由于市场机制发育还不够成熟和完善，政府权力相对集中，政府行政职能转变仍然是政治管理体制改革的重要方面。目前在高等教育领域，日益激烈的国际竞争和科技革命使得培养高级专门人才的高等教育正逐步走向现代化、大众化、国际化及终身化。大学从社会的边缘走向社会的中心，并对人类社会的进步和发展发挥着日益巨大的作用。在深化高等教育管理体制改革的新时期，政府要以仓U新精神引领高等教育，避免效率低下、教育资源浪费、教育分配不公等一系列问题。

一、政府职能及政府管理高等教育职能的基本内涵

（一）政府职能

虽然目前关于什么是政府职能，国内行政学界还未形成统一的看法，但对其基本内涵的界定还是相同的。即把政府职能界定为：“政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说，就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。”我们也可以通俗一点来理解，即政府职能主要涉及这样两个方面，一是政府应该做什么；二是政府怎样去做。从政府的本质属性上看，作为国家的一部分从其诞生之日起就具有作为公共管理机关的属性和作为组织统治工具的属性，并且前一属性所决定的其具有的公共事务职能是后一属性所决定的其具有的特殊职能的基础和前提，可以说任何国家政府所行使的一切政治统治职能都必须通过公共事务职能的执行而最终得以实现。事实上，国内许多学者也对现阶段政府职能问题进行过论述，虽然他们的研究视角有所不同，但有一点是能够达成共识的，即政府职能的核心和首要职责在于提供公共服务。

（二）政府管理高等教育的职能

在政府提供的公共服务职能上，教育可以说是一种典型代表。改革开放以来的社会现实要求政府必须进行实质性变革，切实转变政府职能，各行各业开始行动起来，但培养人才的高等教育发展却相对滞后，突显了政府管理高等教育职能界定的迫切。因此，只有政府积极主动地转变管理职能，把握好干预的“度”，高等教育才能健康有序地发展。而要做好这个职能转变，就必须首先明确政府管理高等教育职能的内涵及转变、调整的方向，这是前提和基础。

目前，国内一些学者曾在此问题上进行过研究和讨论，并从不同角度归纳总结出政府管理高等教育的职能内涵。如马振福等认为政府管理高等教育职能主要是指政府运用法律、法规、政策、监督评估等手段对高校依法进行管理，主要包括指导职能、服务职能和监督职能。蒋建湘认为在高等教育管理中，政府职能应为在宏观上加以指导，通过立法、经济、评估、监督、信息服务及必要的行政手段对高等教育进行组织和领导。喻岳青先生认为政府对高等教育宏观管理的职能就是调控和服务。周川先生认为政府对高等教育的管理职能不应在学校内部的运作过程和环节上，更不应在学校内部的日常事物上，而应在学校系统内外部的宏观关系上，在高等教育事业的方向和质量标准上。也有一些研究人员认为，从人世角度看，政府管理高等教育的职能在于宏观调控高等教育结构、补充和矫正市场机制不足，有效预防和克服市场带来的弊端，以达到高等教育市场效率与公平的统一。此外，一些国家政策性文件中对政府管理高等教育的职能也有一定程度上的框定，如在《中华人民共和国高等教育法》中明确规定政府管理高等教育的职能主要表现在对高等教育办学体制、高等教育改革、高等教育投入体制、高等教育的管理以及高等学校的学术自由等方面的管理。虽然这些具体职能在法律法规中并没有加以细化，但至少表明政府已从宏观上界定了高等教育管理的职能范围和管理权限，并给予法律上的保障，这对我国高等教育事业的发展无疑具有重大的推动作用。

二、我国政府管理高等教育职能的现状分析

长期以来，在对高等教育的管理中，政府直接参与管制的成分比较大，对高等教育的直接干预比较多，政府与高校之间的关系突出表现为政府本位。即政府处于主导地位，是高等教育的主要决策者，政府与高校是上下级行政隶属关系，高校必须接受政府的领导。这种管理方式在相当大的程度上影响了我国高等教育事业的正常发展。具体表现在以下几个方面。

（一）政府集多重角色于一体

在我国高等教育管理体制中，人们一直认为只有政府才是高等教育发展的唯一资源提供者和管理者，也只有政府管理才是解决高等教育公平以及提高高等教育资源利用效率的唯一有效途径。因此，政府在具体的高等教育管理中，集举办者、管理者和办学者三种角色于一体，身兼数职地对高等教育进行严格的行政性管理和直接干预，在高校的办学、资源投入，成果分配等方面一直占据着主导地位。政府在高等教育管理中，直接干预高校的具体工作运转，过多干涉高校办学过程中的每一个具体环节，使得高等教育资源高度集中并直接由政府进行支配，这种完全由政府垄断的模式必然造成高等教育服务质量差、缺乏竞争力和主动性、效益低下，甚至高等教育领域里的腐败现象产生。此外，政府对高校的长期规划、宏观调控、评估监督角色过弱，对具体细节执行角色过重，这样的角色错位也给政府带来了不利影响，无形中加重了政府的责任负担。

（二）政府管理高等教育的法制化程度有待进一步提升

政府管理高等教育职能转变之所以会出现一些不理想的现象，很大原因是由于现阶段我国有关高等教育行政管理的法律法规不规范，缺乏严格的界定和足够的监督力度而造成的。虽然《教育法》、《高等教育法》等国家性文件对高校尤其是高等学校的管理权限范围作了原则性的规定，但由于对这些权力的权限界定并不是很清晰，也就给政府对高等教育的具体管理留下很大的自由发挥空间，以至于在实际操作中有失规范。目前我国已经相继出台了一些规范政府行为的法律性规定，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》等，但在对教育行政部门与高校之间的基本权利和义务关系的划分方面以及不属于行政许可事项的管理方面，政府的基本职能并没有得到明确的规定和限制。正是由于这些相关的高等教育立法中缺乏对政府职能转变的强制性规定，而且在有关政府与高校法律关系的规定中政府始终处于绝对优势地位，在权力关系的规定中也是政府想放就放，想收就收，忽视法律的制约和监督，使得政府管理高等教育的职能无法真正得以奏效，其法律法规的笼统性、模糊性弊端显而易见。

（三）有效落实高校真正办学自主权尚有难度

在我国计划经济体制下政府几乎包揽了高等教育的一切，从招生规模、专业结构到课程设置等均由国家计划作出统一安排，严重束缚了高等教育的自主发展。一直以来，高校办学自主权问题都是我国高等教育改革关注的核心之一。现阶段，随着我国社会主义市场经济体制日趋完善，高教体制改革不断深入，高校办学自主权的扩大和落实取得了一定进展，对高等教育事业和其他社会事业的发展起到了一定的促进作用，这是值得我们肯定的。仅从《高等教育法》中的规定来看，我国高校有着诸如制定招生方案、调节招生比例、设置和调整专业、选编教材、配备人员、聘任教师、科学研究、文化交流以及管理和使用财产和经费等方面的自主权利。在上述法律条文的规定中，我们看到我国高校所享有的自主权还是比较充分的，而且从近年来的执行情况看也取得了一定的积极成效，这是我们有目共睹的事实。

但由于诸多因素的制约和影响，我国高校办学自主权还未能取得理想中的最佳效果，某些权利还没能得到相应的扩大和落实。如在招生权方面，虽然到今年为止，教育部批准拥有自主招生权的高校已由2002年的首批6所增加到42所，但这毕竟还仅仅是一部分试点高校。对于大多数高校来说，其招生计划、招生比例、生源分布等还是掌握在相应的教育行政部门手中，而且即使高校有可调整的比例权限，其范围也是比较小的，面对高校发展的实际所需，学校可控的自由度还远远不够。当前政府在对高校的管理中过多注重的是自己的行政管理权，《高等教育法》也只是从高校角度作了自主权的权限规定，而对政府如何履行应有的权责、监督检查等内容却没有明确规定。一些教育行政部门直接插手高校办学过程中的内部事务管理，而不是执行其宏观管理职能，高校始终不能摆脱被动从属的地位，在一定程度上阻碍了高校办学自主权的有效落实。

（四）教育中介机构发展薄弱

教育中介机构作为一种协调政府与高校关系的团体，能够更有效地提供公共物品或服务。我国的教育中介机构只是近年才刚刚开始发展，类型比较单一，多为学术性机构。有关高等教育评估、拨款和信息咨询性质的中介机构还不够完善，运作也不规范。从政府负责的层面上看，政府对教育中介机构的性质主体、服务客体还没有清晰的界定，审批的具体程序、具体收费标准、评估监督等相应体制还没有完全确立。在具体执行过程中，政府的行政干预过多，并没有赋予中介机构真正的参与管理权力，机构内部组织成员结构也不合理，专业权威性不高，从而无法发挥应有的效用。

三、政府管理高等教育的职能定位

（一）政府管理高等教育的观念要重新定位

政府管理应是“掌舵”而非“划桨”。政府在公共行政管理中应该只起掌舵的作用而非划桨的作用，也就是说政府要管其所管，要明确哪些属于该管的范围，哪些属于不该管的范围。政府在社会经济、政治、文化等活动中，首先应该扮演的是策戈：J者和谋略者的角色，即对重大事项进行宏观上的决策、执行和监督。同时，政府自产生之日起就具有社会管理的职能，高等教育作为政府提供公共职能的一部分，对其管理也必然要遵守这样的法则。在高等教育领域，政府的介入是完全有必要而且有可能的，政府的适度干预能够有效防止市场失灵带来的高等教育内外部问题。因此，我国政府在对高等教育进行管理的过程中既要适当引入市场机制避免政府失灵，同时也不能放松政府的必要指导和调控以避免市场失灵，必须使政府成为服务于社会公众的行政机构，使其角色定位从管制者变为服务者，力图仓U设一个有限的政府而非全能的政府。

（二）应适当引入市场竞争机制，形成供给主体多元化格局

转变政府职能的根本目标是实现“公共供给”提供者的多元化，把原来由政府承担的一些公共管理职能和权力交给公民、社会或者市场来承担，表现在高等教育领域就是最终形成由政府、市场和社会共同提供高等教育公共服务的格局。具体来说，就是要在高等教育办学体制方面，打破以往由政府完全垄断的形式，允许并积极鼓励各种正当的非政府力量参与高校办学，并给予他们合理的法律权限和应有的政策保护。同时，在高等教育财政投资方面，要抛弃以往完全由政府提供的财政体制，建立起以政府投资为主、多渠道筹措高等教育经费为辅的新财政体制，缓解入不敷出的财政压力，调动社会各界参与高等教育管理的积极性和主动性。

（三）追求高质高效，兼顾公平公正

以往政府对高等教育管得过死统得过死，政府是高等教育的唯一提供者，从而限制了自由竞争，造成高等教育发展的低效率和无效率。现在我们要将效率问题提升到政府工作的议程上来，要在国家教育资源有限的情况下充分利用市场机制吸引民间资本进入高等教育领域，提高现有教育资源的利用效率。但同时，我们也要注意到将市场机制引入高等教育领域难免会给实现高等教育公平带来新的问题，如高等教育资源的分配不公、高等教育机会不均等。因此，在社会主义市场经济条件下要明晰公平的真正含义，追求高等教育的真正公平公正，要将效率和公平作为政府追求的共同目标，倒可将“公平”和“效率”剥离的做法都是不可取的。

（四）加强政府服务性职能，理顺各方关系

政府应广泛采用分权的方式进行管理，适当适度地下放服务和管理的权限，这样的管理才能提高工作效率。政府管理高等教育时也同样如此，以往高度集中的集权管理形式剥夺了本应属于高校的自主权力，将高等教育的管理权完全归之于政府旗下，由政府集中统一管理，政府集多种角色于一体，制约着高校的办学、管理以及科学研究等方面。虽然，这种高度集权的管理模式在高度集中的计划经济体制时代，曾对我国高等教育的发展产生过一定的积极作用。但随着我国进入市场经济体制阶段，高度集中的管理模式逐渐显露弊端，放权和分权模式被证明是更具效率的新方法。作为现代政府，在对高等教育进行管理时不仅要从整体布局上把握大方向，由中央政府进行统一领导，同时也要根据各地具体实际将部分应该下放的权力下放给各级地方政府或高校。这样做，不仅能够减少政府不必要的工作压力，而且还可以提高授权或分权单位及其工作人员工作的积极性和主动性。

（五）需建立完善的法律体系

政府应该放松刻板、过分严格的行政法规，要使政府对迅速发生变化的信息社会作出相应的、及时的反应。在我国，从现实情况来看政府机构在其职能行使、工作程序、人员编制等问题上还没有进入完善的法定化程序状态。这就要求我们在借鉴西方管理经验的同时，应加强和完善我国政府机构的法制化建设。具体表现为政府在管理高等教育时，要承担、完善高等教育法律法规、创设高等教育市场监管和法律监督机制、保障高等教育公平、扶助救助弱势群体等责任，并对高等教育管理中可能出现的某些不良行为加以制裁和惩罚，为我国高等教育事业的发展营造健康有序的法制环境。