义务教育财政转移支付理论依据新探
[摘 要] 义务教育财政转移支付政策的理论依据，即公共物品理论、外部性理论、成本分扫理论、“两个大局”，理论、社会公平理论、和谐发展理论和科学发展观。分析和梳理这一政策的理论依据的目的在于揭示该政策的“公平正义”和“多赢互利”效益，提高政策的执行力和顺畅度，促进我国义务教育均衡、健康和快速发展。
[关键词] 义务教育；财政转移支付；理论基础；正义共赢
义务教育财政转移支付政策的理论依据，即公共物品理论，外部性理论，成本分担理论，“两个大局”理论、社会公平理论、和谐发展理论及科学发展观，对这一政策的理论基础进行分析与梳理，目的在于揭示该政策的“公平正义”和“多赢互利”效益，消解“道义施舍”和“劫富济贫”偏见，提高政策的执行力和顺畅度，促进义务教育的均衡发展。
一、纯公共物品理论
在经济学中，经济学家将社会物品划分为私人物品和公共物品。具有消费竞争性的物品是私人物品，具有消费非竞争性的物品是公共物品。如果某公共物品在消费上同时具有非竞争性和非排他性，即无法排除“搭便车”行为，则称之为纯公共物品，否则是准公共物品。闵维方认为，纯共同产品同时具有“效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性”。最典型的纯公共物品有国防、外交、法律等，当然还有本文讨论的对象——义务教育。
由于义务教育是“根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的普及的、强迫的、免费的学校教育”。任何人的享用都不能排除其他人的享用，所以，义务教育属于纯公共产品，“是一种由制度安排下的纯共同产品”川，各国都设置一种制度安排由政府通过财政预算向其提供充足的资金。
义务教育意味着个体免费政府买单，但对于贫困地区来说，由于地方财力拮据，无法筹集足够的义务教育办学经费，所以，唯一的现实选择是上一级政府通过转移支付给予经费保障，也只有这样才能体现出义务教育的“纯公共性”和“政府行为”。可见，在区域发展不平衡的国家里，转移支付的财政政策总是义务教育投资体制的重要组成部分。制度安排下的义务教育纯公共物品特性决定了非平衡发展国家中义务教育财政转移支付的制度安排。
二、外部性理论
外部性理论与公共物品理论具有内在的联系，物品正是因为具有某种外部性才能成为公共物品。而教育具有显著的外部性。
外部性概念开始出现于经济学领域，也叫做外部经济效应或外溢效益。萨缪尔森(Samuel
son)和诺德豪斯(Nordhaus)这样定义外部性：“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了；就是说，成本或效益被加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价。更为确切地说，外部经济效果是一个经济人的行为对另一个人福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来”。厉以宁则认为，“外部性是个人（包括自然人与法人）经济活动对他人造成的影响而又未将这些影响计入市场交易的成本与价格之中。”外部性可分为正外部性和负外部性。正外部性是指一个人的行为直接增进了他人的福利，而后者无需付费；负外部性是指一个人的行为直接损害了他人的福利，而前者无需承担责任。
教育具有显著的外部性，而且教育内涵的丰富性和功能的多样性决定了其外部性不仅表现在经济方面，同时也表现在政治、民主、文化等方面。对于教育而言，受教育者因素质提高，不仅在就业中提高了个人收益，也为社会做出了更大的贡献。同时，教育能够广泛塑造人们的思想和行为，使人们具有某种普遍认同的价值观，从而能预防和减少犯罪、降低社会的“维持成本”。可见，教育具有显著的“溢出效应”。另外，教育是否具有负外部性呢？本文认为，学生“肇事”和公民犯罪给社会带来的负面影响，不应该认为这是教育的效用，而是因为教育不力或教育失败。
义务教育既具有区域内外部性，也具有区域间外部性。一方面，贫困地区义务教育培养（目前更多的是经过淘汰而精选）出来的优质生源最终都流入到发达地区学习，成才后绝大部分又留在发达地区就业生活一辈子，为发达地区的经济繁荣和社会进步做出巨大贡献。另一方面，贫困地区义务教育的失败者（比如辍学生、问题生）大都继续居留本地，他们往往成为未来社会的无知者、“肇事者”或扶贫对象，增加了当地社会的运行成本。可见，如果没有某种宏观调控，教育的单向外部性会使贫困地区在发展义务教育过程中，总是处于“自己耕耘别人收获”甚至是“把幸福送给别人，把痛苦留给自己”的不利境地。
现代国家的根本责任是维护社会理性、公正、公平，增进全民福利。因此，在对待义务教育外部性问题上，国家应采取有效措施实现义务教育外部性的“内在化”，也就是果断、及时、有力地实施财政转移支付政策，促进地区间义务教育的均衡发展。
三、成本分担理论
成本分担补偿理论开始是针对高等教育投资问题而提出的，该理论最早是由美国纽约大学校长、经济学家布鲁斯·约翰斯顿(D·Bruce John stone)于1986年首先提出的，他认为，应由政府、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担高等教育的成本。此后，“成本分担”理论逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。他认为，成本补偿应遵循以下原则：一是收益结构原则，即谁收益、谁付费，多收益、多付费，少收益、少付费，这是经济条件下的经济公平的内在客观要求；二是能力结构原则，即能力大、多分担，能力小、少分担，这是社会公平的内在客观要求。上述两原则相互关联，缺一不可，但第一原则无疑是根本的，它集中体现了市场经济中等价交换的原则。
笔者认为，成本分担补偿理论同样适用于义务教育领域，但义务教育的本质是学生及家长免费政府买单，所以，义务教育成本应根据各级、各地区政府从义务教育事业中所获得的收益状况进行分担。根据义务教育区域外部性单向流动的特点，贫困地区收益最少、发达地区和中央政府收益最多。按照西方经济学原理，与落后地区相比，发达地区教育财政资金的边际效用是递减的，在发达地区更容易得到贫困地区义务教育的溢出效应的同时，中央政府也从这些发达地区获得了更大的收益。因此，根据“谁受益谁负担”的市场经济原则，发达地区和中央政府应该承担贫困地区义务教育经费的最大份额，也就是应实行相应力度的财政转移支付政策。
四、“两个大局”理论
20世纪90年代初期，邓小平明确提出“两个大局”的战略思想，他指出，“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地区较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”。同时他强调，运用行政手段促进发达地区对不发达地区的对口支援、健全法制和税收政策，通过提供教育培训等方式以帮助低收入者提高对较高收入岗位的竞争能力是实现共同富裕的重要宏观调控手段。
邓小平“两个大局”理论是建设我国社会主义初级阶段的重要指导思想。毫无疑问，“两个大局”理论不仅是正确解决地区经济发展不平衡问题的指导思想，也是解决教育非均衡发展问题的重要指导思想，而且，教育均衡发展是实现经济乃至整个社会均衡发展的重要基础和重要途径。可见，实行义务教育财政转移支付符合邓小平理论的精神实质，是邓小平理论的伟大实践。
五、社会公平理论
美国当代著名政治哲学家罗尔斯(John Rawls)在他所著述的《正义论》(A Theory Of Justice)中提出了著名的社会公平理论，即“正义即公平”，并提出正义的两原则，即“平等的自由原则”和“差异原则”。在教育问题上，罗尔斯的正义两原则可以表述为：平等自由的教育公平原则和差异的教育公平原则。前者要求人人都享有平等受教育权利，后者要求应对教育中的“不利群体”给予补偿。财政转移支付正是通过差别对待和不利补偿方式来实现整个国家人人接受平等的义务教育。
义务教育是文明社会中的一项基本人权，是联合国各成员国公认的一项个人基本发展权，是促进社会合理流动、促进社会公平的有效手段。义务教育的公平是社会公平最基本最重要的内容，是现代社会公平正义和民主文明的重要标志，也是促进更高层次的社会公平的必备条件。同时，现代国家理论更加强调政府在促进社会公平方面的责任，所以，采取财政转移支付发展贫困地区的义务教育，促进教育均衡发展，是世界人民的共同追求，也是世界各国政府的重要职责。
六、和谐发展理论和科学发展观
2003年十六届三中全会提出科学发展观，提出要做好“五个统筹”（即统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放）和坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面和谐健康发展理念。从各国的历史实践经验和现实状况来看，通过财政转移支付以促进义务教育均衡发展是实现这种多方面统筹及和谐发展的一项重要政策工具。通过财政转移支付统筹城乡和地区义务教育，具有明显的“多赢共荣”特征。因为，当发达地区或上级政府加大对贫困地区义务教育的投资时，贫困地区义务教育得到更大更好的发展，其结果：一是贫困地区通过自然流动会向发达地区提供更多更优的人才；二是贫困地区由于人才素质整体的提高也获得更好更快的发展；三是贫困地区发展起来了，人民购买力的提高、投资环境的改善，反过来也为发达地区的进一步发展提供一个更为广阔的市场和发展空间；四是发达地区和贫困地区发展上的良性互动必然促进整个国家的和谐健康发展，中央政府从中获得的收益也会更大。因此，义务教育的财政转移支付对于贫困地区、发达地区和中央政府而言能起到多赢共荣、和谐互利效果。义务教育财政转移支付与和谐发展理论、科学发展观的精神实质是相通的，也是实现和谐发展、科学发展的重要途径。
通过对义务教育财政转移支付理论依据的分析和梳理，我们可以看到，运用财政转移支付政策分担和配置义务教育资源，以促进义务教育均衡、健康和快速发展，具有科学性、合理性、公正性、共赢性和互利性。其中外部性理论、成本分担理论、和谐发展理论和科学发展观主要从经济学角度阐述了财政转移支付的合法性；公共物品理论、“两个大局”理论和社会公平理论则主要从政治学、社会学和伦理学角度强调了财政转移支付的合理性。