司法改革 法官助理试点
摘要：“不像‘坐堂’的、倒像跑腿的”——曾有人这样形容一度陷于取证、调解、送达文书等大量事务性工作的法官们。从今年起，“法官助理”的配备，将把法官们从繁琐事务中“解放”出来，保证他们有充足的时间和精力，坐下来静心研究相关法学理论和法律适用问题。
最高人民法院19日在杭州召开全国高级法院政治部主任座谈会议决定，从2003年起正式在全国法院启动法官助理试点工作，将法官审判业务性的辅助工作分离出来，由法官助理承担，法官助理只协助审判，没有审判权。
最高人民法院政治部主任苏泽林说，最高人民法院提出设立法官助理，目的是通过合理划分审判工作职责，理顺法院审判人员与其他各类审判辅助人员的关系，保证法官专事案件的审理工作，以实现司法资源的合理配置，提高审判质量和效率。
据介绍，法官助理的主要职责是完成庭前的准备工作，包括向当事人双方交待诉讼权利与义务，召开庭前会议组织调解，听取双方意见，锁定证据，提炼争论焦点等。需要开庭审理的案件，法官助理必须在开庭前将资料交给法官。法官助理还承担协助法官宣判的职责，并负责制作法律文书。
苏泽林表示，这项改革将实行“老人老办法和试行新政策相结合”的原则。“老人老办法”是指在人民法院现有人员中开展法官助理试点，重点以运行“法官(合议庭)+法官助理+书记员”的人员组合模式为主，维持从事法官助理工作人员的法律职务、待遇不变，使其在保留现有身份的前提下，行使法官助理职责。“新政策”是指新进法院的审判业务人员和重新组合后的法官助理、书记员和法院其他工作人员不再任命为助理审判员者。这些人员中符合法官或审判员条件的，可以根据审判工作的需要，通过法定程序，直接任命为法官或审判员。
一、法官助理制度的基本内涵和目的意义
法官助理作为一项制度，无论是在英美法系国家，还是在大陆法系国家都由来已久，并且为各国司法目标的实现做出了不可低估的贡献。但在我国，只在上个世纪末才有个别法院开始有所探索，如长春市中级人民法院和北京市房山区人民法院，而真正作为一项制度提出并由最高人民法院统一部署进行试点只是近三年的事情。
法官助理制度就是关于法官助理的定位、职责、选任、使用和管理等方面的一系列规定的总称。法官助理就是专门从事审判辅助工作的司法人员，是帮助法官处理案件中具有一定专业要求和业务含量工作事务的助手。但他不同于书记员,书记员是属于事务性辅助人员，承担法庭记录、文书送达、案卷归档等日常事务性的工作。法官助理所做的工作是围绕庭审这一中心工作而展开的,法官助理可以在法官授权或指导下履行以下职责：1、阅读案卷材料，制作阅卷笔录;2、草拟庭审提纲;3、参与或主持庭下诉讼调解;4、协助法官采取诉讼保全措施;5、参与庭外调查、收集、核实有关证据，组织庭前证据交换;6、参与提讯刑事被告人;7、就案件的证据采信、事实认定、法律适用等提出参考意见;8、草拟案件审理报告;9、草拟裁判文书;10、在讨论自己承办的案件时，列席合议庭评议，并可发表意见(意见应载入合议庭笔录)，但无表决权;11、接待案件当事人、诉讼代理人、辩护人来访;12、准备与审理案件有关的参考材料;13、完成法官交办的调研等其它与审判业务相关的辅助性工作。
建立法官助理制度，从根本上说，就是为了实现人民法院法官及其他工作人员的分类管理，建设一支高素质、精英型、职业化的法官队伍，保证法官依法独立、公正地行使审判权，不断提高审判工作的质量和效率，切实落实人民法院“公正与效率”的工作主题。同时，也是为了有利于促进法院队伍的廉政建设，有利于培养和储备一大批优秀的法官后备人才。
二、法官助理试点法院的主要做法和经验
自2004年 9月最高人民法院统一部署法官助理试点工作以来，全国18家法官助理试点法院高度重视，精心组织，开拓思路，大胆探索，总结和积累了许多好的做法和经验，归结起来，主要有以下几个方面：
(一)加强组织领导，统一思想认识。实行法官助理制度是对审判组织模式和司法人事管理制度的一项重大改革，必然触动大家的思想观念、工作习惯和切身利益，因此，为了确保试点工作的顺利进行，各试点法院都十分重视加强组织领导和思想政治工作，注意从深化司法人事管理制度改革和加快法官职业化建设步伐的高度，去认真组织协调，统一思想认识。一是专门成立试点工作领导小组，加强组织领导。如山东省东营市成立了法院队伍职业化建设试点工作领导小组，由市委分管书记任组长，市人大、市委组织部、市委政法委、市人事局、市财政局和中院主要领导为成员，负责试点工作的指导和协调。其它试点法院也都成立了由本院领导参加的试点工作领导小组。二是深入思想发动，统一思想认识。如常州中院针对个别审判人员落选职业法官后情绪低落的情况，及时深入细致地做他们的思想工作，使他们重新鼓起了信心和勇气，很快进入了新的角色，投入了新的工作。同时，为了充分调动法官助理的工作积极性和责任感，他们还先后开展了两次评选优秀法官助理活动。
(二)精心拟制方案，力争党政支持。拟制方案是做好法官助理试点工作的重要前提。各试点法院都十分注意结合自身的实际，抽调专门人员，加强调查研究，精心拟制方案。如海南省高级人民法院制定了《海南省高级人民法院法官助理试点工作方案》、《高院机关法官助理试点实施方案》。又如昆明市中院制定了《昆明市中级人民法院法官助理制度试点工作实施方案》，明确了开展法官助理试点工作的指导思想、基本原则、任职条件、选任方法和程序等问题。同时，绝大多数试点法院还对法官助理的职责和工作流程等作了明确的规定。不仅如此，为了确保《方案》的顺利实施，各试点法院都及时将《方案》上报当地党委、政府和相关部门审批、备案，积极争取当地党委、政府的大力支持。如遵义市红花岗区法院做到实施方案报区委批准、实施进展情况和困难及时向区委、区领导汇报，区委、区政府在经费十分紧张的情况下，给予法院经费支持，给予法官津贴补助。又如常州市委专门召开书记办公会和常委会，认真听取法院的工作报告，专题研究法官助理试点工作方案，并作出5项决定，从组织领导、干警编制、法官待遇、经费保障和廉政监督等方面给予了有力的政策支持，如调整放宽中级法院副处级审判员任职资格条件，给予中级法院分别增加16和18个处科级职数;从2002年10月起，市财政、人事部门联合发文，参照司法警察警衔津贴的标准，由市财政对全市法院的现职法官发放法官津贴;为全市法院每一位法官办理了职业安全综合保险，保险额每人每年20万元;同时市财政还按每年人均3300元拨款，建立法官教育培训专项基金，用于法官的教育培训。
(三)大胆改革探索，积极稳步推进。各试点法院都认真按照最高人民法院的统一部署和要求，解放思想，大胆创新，积极探索，稳步推进。各试点法院主要在以下几方面进行了大胆创新和探索：(1)关于法官员额。绝大多数试点法院都采取了先定法官员额、后配法官助理的做法。如山东省东营市中级法院在综合考虑本市经济发展水平、本院近五年收结案数和法官人均办案数等因素的基础上，确定本院法官的员额为60名，其中院领导和审判委员会委员8名，刑事、民商事、行政、立案和审判监督法官共42名，执行法官10名。法官员额占全院具有法官资格人数的71.4%。(2)关于人员配备比例。各试点法院根据案件和人员的不同情况，在法官―法官助理―书记员的配备上不尽相同。如吉林省长春中院、上海黄浦区法院是3：2：1;徐州市云龙区法院、重庆市沙坪坝区法院是3：2：2。(3)关于法官助理的选任条件。最高人民法院要求，担任最高人民法院法官助理的，必须是全日制高等院校法律专业研究生毕业，获得硕士或博士学位，而且还要通过国家统一司法考试。各试点法院则依据自身的情况，对法官助理的条件提出了不同的要求。绝大多数试点法院规定，必须具有本科以上学历，也有个别试点法院只要求大专以上即可。对是否要通过国家司法考试，各试点法院均未作出硬性规定。(4)关于法官助理的选任渠道。一是现任的审判员和助理审判员;二是法院中符合法官助理任职条件的其他在编工作人员;三是符合法官助理任职条件的新招录人员。在选任中，各试点法院都采取了“老人老办法，新人新政策”的做法。即由现任审判员和助理审判员改任法官助理的，其原有的法律职务、待遇不变，而新进法院的审判业务人员，可根据编制员额、任职条件和审判工作需要，直接任命为法官或法官助理，一律不再任命为助理审判员。(5)关于法官助理的工作职责。最高人民法院在2004年9月法(2004)208号文件中对法官助理明确了12条职责，多数试点法院都是依此来确定法官助理职责的，但也有个别试点法院作了适当的调整，有的增加了送达、传唤，如长春中院、湖南浏阳市法院;有的还增加了职权，如常州中院赋予法官助理庭前调解权，对达成调解协议的，经法官审核后，法官助理可在调解书上署名。(6)关于法官助理的管理模式。对法官助理是采取集中管，还是分散管，是由院里统一管，还是交由法官直接管，各试点法院尚无统一的认识和做法。目前，有的进行了分类管理，把法官助理作为单独的一类进行管理。如长春中院专门制定了《法官助理工作质效考评标准》，在参考庭长、审判长、合议庭法官评价意见基础上，对法官助理履行职责的情况进行综合考核评定，作为奖惩依据和提职晋级条件。每年年终评比或重大案件审判结束后，对法官助理单独确定奖励名额。同时在法官助理中实行合议庭法官资格制度(作为合议庭成员因事因病缺额时的替补人员)，按照每个业务庭1―2人的比例配备。
(四)及时发现问题，不断总结提高。在试点中，最高人民法院政治部先后多次召开试点工作座谈会，及时发现问题，总结交流经验，研究改进对策，不断完善制度。各试点法院也是一步一个脚印，边试点、边总结、边推进。如上海市黄埔区法院先后经历了起步、推广和深化三个阶段。在试点范围上，从一开始的民一、民二逐步扩大到民三、民四、行政、立案、执行等七个业务庭。在工作职责上，也在最高人民法院规定的基础上作了适当的调整，一是增加了法官助理协助法官开展调研的职责;二是细化了不同审判业务领域法官助理的工作职责。在日常管理上，一开始制定了《法官助理职责暂行规定》和《法官助理产生暂行办法》等单项临时性的规定，后来在对试点工作不断总结的基础上，对这些规定进行了修订和完善，现已统一整合为《法官助理管理规定》，成为一个涵盖法官助理的条件、来源、任免、职责、培训、考核和待遇等较为全面的管理规定，对进一步完善法官助理制度起到了十分积极的作用。
三、法官助理试点的主要成效及存在问题
法官助理试点工作开展近三年来，试点法院对实行法官助理制度基本上都持肯定的态度，认为成效是明显的，制度是可行的，但也实事求是地反映了一些问题。
(一)主要成效
1、推进了法官职业化的进程。实行法官助理制度后，一是普遍实行了法官员额制度，在重新确定法官员额的同时，实现了法官的少而精，法官的素质明显提高。如湖南浏阳市人民法院2002年有法官84名，2003年减为55名，精减了34.5%，学历层次和专业素质都有明显提高。二是保证了法官专司“审”和“判”，实现了真正意义上的职业化，有力地彰显了法官的崇高地位和尊荣。
2、试行了新的审判组织模式。所有试点法院都探索和试行了以法官――法官助理――书记员三结合的新的审判组织模式，而且对其人员的配备比例，尤其是在不同业务庭和不同类型案件的人员配备上进行了大胆的探索，建立了多种多样的审判机制。如北京市房山区人民法院建立的“3：2：1”的审判机制和“3：N：1+1：N：1”大合议庭的审判机制，即一个固定合议庭加一个简易组结合的审判机制。又如上海市黄埔区人民法院建立的“1：1：1”的独任庭模式和“3：2：1”的合议庭模式。此外，还试行了法官助理工作职责，以及从法官助理中产生法官的程序。
3、提高了审判工作的质量和效率。法官助理承担了所有的审判辅助性工作，使法官能够从这些纷繁复杂的事务性工作中脱身出来，专心致力于“审”和“判”，人员职责更加明确，审判流程更加科学，无疑将大大地提高审判工作的质量和效率。仍以湖南省浏阳市人民法院为例。该院2002年进行法官助理试点后，案件的质量和效率逐年提高。一是平均结案周期缩短。2002年为65天，2003年为61天，2004年为56天，2005年为55天;二是结案率上升。2002年为95%，2003年为96%，2004年为96.3%，2005年为97.2%;三是超审限案件下降。2002年6件，2003年1件，2004年、2005年均杜绝了超审限案件。2005年，该院在长沙中院组织的司法绩效考核中，荣获第一名。
4、促进了法院的反腐倡廉工作。不少试点法院都反映，实施法官助理制度后，使得一方面负责案件审理和裁判的法官不同当事人直接接触，另一方面，同当事人接触的法官助理又不参与案件的审理和裁判，这样就在法官和当事人之间筑起了一道屏障，法官庭前庭后都不能与当事人接触，在一定意义上，避免了一些不必要的干扰，既有利于法官公正裁判，又有利于法官廉洁司法，有力地促进了法院的廉政建设。
5、积累了一些法官助理试点的经验。一是开展法官助理试点必须紧紧依靠当地党委、政府和人大的大力支持，否则，必将困难重重，寸步难行;二是推行法官助理制度不能孤军奋战，单打独斗，必须要与实行法官员额制度、改革书记员的管理等相互配套、协调进行;三是要不断拓宽法官助理的选任渠道，将现任审判员直接改任为法官助理难度较大，必须慎之又慎。如昆明中院建议：让部分现任审判员或助理审判员去担任法官助理工作，应该建立在由本人自愿提出申请的基础上，同时建立必要的保障机制;四是法官助理在不同业务庭的配备和职责应从实际出发，不宜搞“一刀切”;五是法官助理试点应由点到面，逐步展开，千万不可急功近利，急于求成。等等。
(二)、存在问题
法官助理试点工作取得了一些成效，但也还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：一是思想认识还不够统一、不够到位，影响了法官助理试点工作的积极性、主动性和创造性。二是一些试点法院主动争取当地党委、政府支持还不够，致使法官助理试点工作缺乏应有的动力和信心。三是法官助理制度尚无法律支持，相关的制度和措施也还不够配套，在一定程度上牵制了法官助理制度实施的展开和深化。四是随着法官助理试点的下限时间不确定，一些试点法院和少数同志产生了一些厌烦和畏难情绪，不可避免地影响了试点工作的深入开展。
四、我省法院法官助理试点工作的基本情况
目前，我省法院系统共有6家法院开展了法官助理试点工作，其中3家是最高人民法院指定的试点法院，它们是深圳市中级人民法院、深圳市罗湖区人民法院、广州海事法院。另有3家是由本院申请、省高级人民法院批准的试点法院，它们是佛山市中级人民法院、广州市越秀区人民法院、珠海市中级人民法院。这6家法院的法官助理试点工作归结起来，主要有以下几个特点：一是认识较高。各试点法院领导都高度重视法官助理试点工作，把它作为推进司法人事制度改革和法官职业化进程的一件大事来抓，深入思想发动，广泛调查研究，认真拟制方案，精心组织实施。二是步伐较稳。各试点法院对法官助理试点工作既积极主动，大胆探索，又认真细致，慎重稳妥。每制定一个方案、每进行一项改革、每向前推进一步，都积极主动地向当地党委、政府及有关部门，以及上级法院请示汇报，确保试点工作始终在上级的领导和指导下稳步进行。三是探索较深。截止目前，深圳中院已选任和配备法官助理200名，这些法官助理97%以上都在审判第一线工作，他们不仅充分发挥了应有的作用，而且还摸索出了一套比较符合法院实际的法官助理的选任和管理的机制。又如深圳市罗湖区法院将法官助理进一步区分为程序助理和文字助理，并分别为其设定了工作职责和流程，受到部分试点法院肯定和认同。再如广州海事法院在确定法官员额的基础上，对现有审判员的过渡、非审判岗位中具有审判员资格的人员转任、法官缺位后的补选等进行了规范。四是效果较好。与全国所有试点法院一样，通过推行法官助理制度，不仅进一步凸显了法官的地位，推进了法官职业化的进程，而且实实在在地提高了案件的质量和效率。深圳中院今年1―9月共受理各类案件21872件，比去年同期上升17.1%，法官助理平均跟案已达113件，由于法官助理承担了审判辅助工作，提高了审判资源使用效益，在案件持续大幅度上升的情况下，全院结案12650件，同比上升10.5%。
五、法官助理制度改革的深化及方向
最高人民法院认为，法官助理试点工作已开展三年，基本运行是好的，成绩是主要的，方向是正确的，在试点中虽然还遇到了一些困难和问题，这是改革中不可避免的，是前进中的困难和问题，随着试点工作的不断深入，这些困难和问题最终都将迎刃而解。现在需要进一步明确的是，人民法院推进法官职业化建设已经进入关键时期，其突破口就是要根据人民法院审判工作的需要和岗位的职业特点，实现人民法院法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员的分类管理，试行法官、法官助理和书记员人员组合的运行模式，突出法官在审判活动中的重要地位，培养和造就一支思想作风过硬、职业道德操守良好和专业技能精深的高素质法官队伍。而法官助理制度正是实现这一目标和要求的切入点，开展法官助理试点，就是为了全面实现人民法院法官职业化建设的目标而摸索经验、提供借鉴的。因此，实行法官助理制度的方向是十分明确的，决心是不可动摇的。据了解，最高人民法院拟于明年推行法官助理制度，为全国法院人员分类管理制度改革做出示范。
最高人民法院要求，全国各法官助理试点法院都要进一步统一思想，提高认识，消除顾虑，坚定信心，上级法院要加强对试点法院的指导、关注和督促检查，各试点法院之间也要建立相互交流、学习的沟通机制，增进了解，取长补短;要积极稳妥地扩大试点法院的范围，尤其在经济欠发达的中、西部地区基层法院，符合法官条件的后备人选较少，如试行法官助理制度，可以优化审判资源配置，有效地缓解审判力量不足的矛盾;要加强对法官助理试点工作的宣传，积极争取地方党委、政府的大力支持;要积极大胆探索，及时总结经验，努力为推进人民法院法官职业化建设做出应有的贡献。