我国人口与土地城镇化的协调性测定与影响因素研究论文

2016-12-01

我国人口与土地城镇化的协调性测定与影响因素研究

一、我国人口与土地城镇化研究现状

2008年金融危机之后，我国经济发展方式面临重大结构性调整，推动经济增长的引擎需要由依靠外需转为依靠内需。城镇化作为国家扩大内需的重要战略手段，其发展的可持续性关乎中国未来经济能否长期健康发展。城镇化，一方面是指城市面积的对外扩张和城镇化量的增加，即土地城镇化进程;另一方面，城镇化也指人口不断向城镇集中，城镇定居人口数量和规模的增加，即人口城镇化。土地镇化和人口城镇化作为城镇化的两个重要方面，能否协调发展，决定着我国城镇化发展的可持续性。当前，国内外对我国人口城镇化与土地城镇化的协调性关系进行了大量的研究。

例如：孙海鸣(2005)指出，我国不合理的行政规划造成了中小城市过多，大城市偏少，而中小城市由于经济发展水平低，对人口的吸纳能力有限，使得我国人口城镇化发展滞后[1];周飞舟(2006)认为，当前我国的财税体系使得地方政府不得不依靠“土地财政”来支持地方政府日益增长的财政支出，从而造成了土地城镇化快于人口城镇化的问题[2];郑有国(2011)指出，中国改革开放以来秉持的地方政府投资驱动型的经济增长方式，使得地方政府为了提高经济增长速度不得不以廉价的土地作为吸引投资的筹码，从而造成了以工业园区发展为代表的土地城镇化的过热势头[3];姚士谋(2012)、李子联(2013)分别从中央对地方政府的考核制度、土地制度和户籍制度等方面分析了我国土地镇化与人口城镇化失衡的原因[4-5]。

综上所述，现有的研究大多基于理论和经验的判断，缺少实证研究的支持，学理分析不足。鉴于此，本文首先通过构建异速生长模型对我国人口城镇化与土地城镇化的协调性进行实证分析;其次，从外在和内在的制度机制角度，探寻造成人口城镇化与土地城镇化协调性失衡的原因;最后，根据前文的分析提出相应的结论和对策建议。

二、我国人口与土地镇化协调性模型设定

我们引用异速生长模型(allometric growth mode)，分析当前我国人口城镇化与土地城镇化之间的协调性关系[6]。异速生长是指系统的某个局部与整体的几何测度关系：一个局部的相对增长率与系统或其另外一个局部的相对增长率有恒定的比值。

Naroll和Bertalanffgy(1973)最早将异速生长模型用于研究城乡人口变化的对数线性关系[6]。自20世纪90年代初，我国学者引入异速增长模型，用于研究城镇化体系及体系中两要素相互之间的关系。异速生长模型的数学表达式为：

其中：y为子系统的某种测定或整体的局部;x为整体的另一个局部或整体与子系统的某种测定;参数b为标度因子，或称为异速生长系数，是y与x各自增长率的比值。运用数学变换可以将上述异速生长模型转换为幂函数形式：y(t)=ax(t)b，当y(t)表示城镇建成区面积的时间序列，x(t)表示城镇人口数量的时间序列，转变后的异速生长模型就是两个时间序列变量的动态关系评价模型。根据遍历性公理，也可将时间序列的动态评价模型转变成空间评价模型：y(k)=ax(k)b，此时y(k)和x(k)分别表示在同一时期内k个不同城镇的建成区面积与城镇人口数量的序列。

异速生长模型的关键问题是判定异速生长系数b的值。关于b值的确定，理论界早有研究，在计算方法上学术界已达成共识，认为异速生长系数值取决于城镇建成区面积与城镇人口数量二者维数的商。Nordbeck(1995)在早期的研究中认为，城镇面积是二维变量，城镇人口数量是三维变量，得出异速生长系数b的临界值为2/3。当b=2/3时，城镇面积的增长速度与人口增长速度相等，此时的人口城镇化与土地城镇化最为协调;当b>2/3时，为正异速增长情形，此时，城镇面积的增长速度快于城镇人口的增长速度，土地城镇化与人口城镇化不协调，表现为人口城镇化滞后型;当b<2/3时，为负异速增长情形，此时，城镇人口的增长速度快于城镇建成区面积的扩张速度，土地城镇化与人口城镇化同样处于不协调状态，表现为土地城镇化滞后型。

随着研究的进一步深入，后来的学者将分形概念引入模型，认为异速生长系数b的值等于城镇面积与城镇人口二者分形维数的商(White and Engelen(1993)[7]，Batty(1998))[8]。根据分形概念确定的b的临界值为085。同样，当b=085时，城镇面积的增长与城镇人口需求的增长相一致，土地城镇化与人口城镇化协调发展;反之，则表现为人口城镇化滞后型(b>085)或土地城镇化滞后型(b<085)。根据多个不同国家的研究结论表明：异速生长系数b的临界值为085要优于2/3。从数值上看082大于2/3小于1，以其为标准既不会过窄，也不会过宽。因此，本文选择085作为异速生长系数b的临界值，以其作为判断我国土地城镇化与人口城镇化之间协调性关系的标准。具体判断标准见表1：

三、我国人口城镇化与土地城镇化协调性的实证分析

(一)总体人口与土地城镇化协调性的实证分析

运用2001-2012年间，我国576个县级以上城镇的建成区面积和城区人口数据，构建我国土地城镇化与人口城镇化之间的异速生长模型，对土地城镇化与人口城镇化之间的协调性进行实证研究。

2001-2012年，我国576个县级以上城镇总体的建成区面积与城镇人口数量的异速生长系数b的回归结果，如表2所示。从表2可以明显看出，2005年之前，我国各年的异速增长系数均小于本文设定的临界值085，为负异速性增长。从理论上讲，这表明2005年之前，我国城镇建成区面积扩张的速度小于城镇人口增长对城镇面积的需求，城市用地偏少。从异数生长系数的具体数值上看，2005年之前，我国城镇建成区面积与城镇人口虽然处于负异速增长的不协调状态，但在此期间的b值与临界值085比较接近，说明这一时期内我国整体上建成区面积与城镇人口规模之间保持适当的比例。

当前，我国城镇化发展过程中对土地资源的利用过于粗放，新城区和开发区建设缺少合理的土地利用规划，盲目建设现象严重，导致大量新城区建成后处于长期闲置状态，人口入住率极低，各地均出现了所谓的空城或鬼城现象。从实证研究结果可以看出，近十年来，我国城镇总体的异速生长系数呈震荡上升的趋势，在未来的新型城镇化发展过程中必须要合理解决好我国土地城镇化快于人口城镇化的不协调问题，否则城镇化的发展将走向不可持续发展的道路。

(二)不同规模城市的人口与土地城镇化的协调性分析

按照城市的人口数量对我国县级以上城市进行分类，市区非农业人口在200万以上的为超大城市，市区非农业人口在100-200万之间的为特大城市;市区非农业人口在50-100万之间的为大城市;20-50万之间的为中等城市;20万以下的为小城市。我们将各年不同规模城市作为整体，分别对各不同规模城市的人口和建成区面积，按照异速生长模型设定的幂函数形式进行拟合，得到不同规模城市历年的异速生长系数值，如图1所示。从图1中可以看出，我国不同规模城市之间的异速生长系数差异明显，表现在以下几个方面：

1人口在200万以上的超大城市，在2007年之间异速生长系数一直高于临界值085，呈正异速生长。说明在此之前我国超大城市土地城镇化的扩张幅度大于人口增加的需求;同时，从2004年开始，超大城市的异速生长系数由递增转为递减，说明随着人口不断向超大城市的流动，城市的面积扩张与人口增长逐渐趋于协调。但是，自2007年之后，随着人口进一步流入超大城市，这些城市的异速生长系数与临界值的差距开始拉大，城市面积的扩张越来越不能满足人口增长的需求。

2特大城市的异速增长系数在此期间一直处于递增的状态。在2002年之前，我国特大城市的异速生长系数在临界值以下，但是，在2003年后，异速生长系数始终处于临界值的上方。更值得注意的一个特点是，2003年之后，特大城市的异速生长系数的平均值达到了1064，突破了1，说明我国特大城市建成区面积超需求扩张问题十分严重，土地城镇化与人口城镇化严重失衡。

3大城市的异速生长系数在2006年之前均超过了1，表明2006年之前，我国大城市的建成区面积扩张迅速，超过了大城市城区人口的增长速度，并且土地与人口之间关系的失衡十分严重。2007年开始，大城市的异速生长系数逐渐向临界值回归，城市面积扩张与人口增长之间的失衡关系得到缓解。

4人口在20万到50万之间的中等城市的异速生长系数在样本期间内一直处于递增态势，并且除2002年之外，全部都处于异速生长系速临界值的上方。说明中等城市的土地城镇化扩张的速度一直高于人口城镇化的速度。从具体数值上看，中等城市的异速生长系数在2005年之后一直维持在1以上，突破了城市用地超需求扩张的合理范围，土地城镇化过快，表现为严重的人口滞后型城镇化。

5小城市异速生长系数呈震荡上升的趋势。人口在20万以下的小城市大多数是县级城市，与地级以上的大中型城市相比，县级城市的建成区面积发展缓慢，异速生长系数长期处于临界值以下，并且在2005年之前一直低于08，突破了异速生长系数的下限。说明在此之前，我国县级城市的建成区面积扩张严重，不能满足不断增加的城镇人口的需求，表现为严重的土地城镇化滞后型。

从2002年开始，县级城市的异速生长系数开始增长，到2006年左右，基本接近临界值水平，土地城镇化不能满足人口城镇化的状况得到了缓解，二者处于相对协调的状态。但是，从2008年开始，县级城市的异速生长系数超过了临界值，并一直处于其上方，县级城市开始出现了土地城镇化快于人口城镇化的现象。

总体来说，我国不同规模城市均存在土地城镇化快于人口城镇化的现象。其中，值得关注的有两个方面：一是超大城市由于其独特的政治、经济和区位优势吸引着大量人口的流入。近年来，土地城镇化过快的现象发生了一定的逆转。人口的过度拥入，导致超大城市出现了土地滞后型的城镇化。二是特大城市与中小城市过快的土地城镇化。近年来，100万以上人口的特大城市开始了城市建设的快速扩张期，新城区、开发区大量上马，在拉动地方经济增长的同时，也使得特大城市的建成区面积与城镇人口数量之间关系的失衡越来越严重。作为地区型中心城市，特大城市虽然对区域内的比较有吸引力，但对区域外人口的吸引力远不如超大城市。

因此，大规模的城市建设后，能否得到足够人口的填充，将是特大城市城镇可持续发展面临的问题。更值得关注的是中小城镇土地城镇化过快的问题。为了拉动地方经济增长，增加政府财政收入，近年来，地方中小城市也开始了大规模的造城运动。在我国当前的政府主导型资源配置体系下，中小城市对人口的吸引力是极为有限的，在中小城市的发展中如果不能合理协调城市建设与人口增长的关系，结果必然会造成土地资源的浪费和城镇化的泡沫，影响城镇化的可持续长远发展。

(三)不同区域人口与土地城镇化的协调性分析

按照所处的地理位置和经济发展状况，通常将我国区域划分为东部、中部、西部三大部分。从经济发展角度，我国东、中、西部地区经济发展差距明显，东部地区的人均GDP已经达到或接近中等发达国家水平，而中西部部分省份的经济发展仍十分落后。在城镇化发展方面，东、中、西部同样存在着明显的差距。2012年，东部地区平均城镇化率已经达到61%，中部和西部地区分别只有47%和43%。

为此，本文将分析我国不同区域间土地城镇化与人口城镇化之间的协调关系。以《2001-2012年中国城市建设统计年鉴》中不同区域的县及县级以上城市作为样本，共计663个样本。其中，东部地区265个样本，中部地区234个样本，西部地区164个样本。通过构建异速生长模型，分别对各年不同区域城市的人口和建成区面积，按照异速生长模型设定的幂函数形式进行拟合，得到的实证结果，如表3所示：

从表3可以看出：东部地区城市历年的异速增长系数最高，始终处于均衡的临界值085以上，说明东部地区城市面积扩张超过了人口增长的需要，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度;中部地区在2003年之前城市的异速增长系数在08以下，建成区面积不能满足城镇人口增长的需求，2003年之后情况有所改观，土地城镇化与人口城镇化之间的关系处于基本协调的状态，但从2005年之后，中部地区城市建成区面积扩张速度开始加快，土地城镇化高于人口城镇化的失衡问题开始突显;西部地区的城市建设也落后于中东部地区。从实证研究的结果看，自2009年以来，西部地区土地城镇化速度加快，人口城镇化开始滞后于土地城镇化的发展。

从前文的实证研究结果可以看出：当前，我国不论从总体上还是分区域亦或是从不同城市规模角度看，土地城镇化与人口城镇化失衡问题都十分严重，而失衡最主要的表现就是城市建设面积的扩张速度过快，超过了城镇人口增长引起的土地需求增加，即土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度。

四、我国人口城镇化与土地城镇化失衡的影响因素

(一)外在制度的影响

二元土地制度是对农村和城市土地所有权的不同规定，即农村土地属于村民集体所有，城市土地全部为国家所有，不同的土地权属决定了不同的土地市场。现有的法律规定，农业用地要想转为非农用地进入市场进行流转，必须先将土地的所有权性质由集体所有制转为国家所有制，地方政府作为土地所有权转换的唯一权利人，垄断了非农用地的供给，占有了土地转换过程中的绝大部分价差收益。二元土地制度的存在，强化了地方政府在城市空间扩张上的动力，成为土地城镇化过快发展的主要原因之一。

1994年，中国的分税制改革削弱了地方政府的财权，增加了地方政府的事权，财权与事权的不对等使得地方政府的预算内收入难以支撑大量的行政和建设支出，使得地方政府只有依靠国有土地使用权转让收益来维持政府运转。当前，中央对地方政府的考核仍是以GDP作为标准，地方政府为了推动经济增长，需要大量的投入，而现有的财税体系，使得地方政府只能依靠土地作为财政收入的来源，土地的城镇化运动，不仅解决了政府拉动经济增长的资金来源问题;同时，大规模的造城运动带来的一系列投资也带动了经济的增长，对地方政府而言可谓一举两得。

二元土地制度和以分税制为主要形式的现有财税体系，是影响土地城镇化过快的制度因素，但并不能够解释人口城镇化滞后于土地城镇化的现象。当前的研究成果，对于人口城镇化滞后原因的制度解释主要是从户籍制度方面进行。建国初期我国实行了以重工业为主导的工业发展模式，重工业是资本密集型产业，对劳动力的吸纳能力有限，在这一背景下为了解决大量的剩余劳动力问题，国家实行了严格的城乡二元户籍制度，限制大城市的发展和人口向城市的流动，并在1958年颁布实施了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例的实行，使得居民的户口与其所能接受的科教、卫生、医疗、就业等紧密联系在一起。人为的城乡二元户籍制度，使得农村居民不能与城市居民享受同等的社会福利，导致农村剩余劳动力在向城市转移的过程中没有基本的居住、子女就学、医疗等基础的社会保障支持，严重影响了农村居民向城镇的转移，使得人口城镇化速度进展缓慢。

(二)内在机制的影响

探寻土地城镇化快于人口城镇化的内在机制还需从拉动中国经济增长的模式切入。改革开放三十多年以来，中国经济增长方式一直表现为投资驱动型，三十多年间资本累积的速度不断加快。根据相关统计资料显示，从1978年到2012年，中国的资本形成率由382%迅速上升到506%，资本积累的速度约是同期全球平均水平的两倍。投资增长带来的资本积累增加的前提是要保持较高的资本边际收益水平，这也是维持投资驱动型经济增长模式的必要条件。

在最终产品市场竞争激烈的情况下，为了保持较高的资本边际收益水平，政府只能通过对生产的上游资源的控制，人为压低资本、土地等生产要素的价格以降低企业的生产成本，达到提高资本边际收益的目的。

随着我国交通基础设施的不断完善，工业投资对原材料产地的依赖程度逐步降低，使得工业投资的区域替代性增强，各地方政府争夺投资资本的竞争日趋激烈，一些地方政府为了吸引投资，大幅降低工业用地的出让价格，有些地方甚至不惜以零地价或负地价的形式向投资商提供土地。政府对工业用地的低价供应，是对资本积累的补贴，造成了全国各地区不断出现各类开发区、工业园区和新城区，重复建设问题严重，土地城镇化速度越来越高。

为了弥补工业用地出让方面的财政收入损失，地方政府采取了不断抬高住宅用地的价格策略，形成了中国独有的低工业用地价格、高住宅用地价格的土地价格双轨制。近年来，各大城市不断出现的“地王”现象，就是对这一问题的最好证明。住宅用地价格的不断攀升，导致了房价的不断上涨，结果是农村居民迁入城市的成本增加，严重阻碍了人口城镇化的速度。

五、研究结论与对策建议

运用异速生长模型对我国人口城镇化与土地城镇化的协调性进行实证测定的结果表明：自2005年后，我国总体的人口城镇化与土地城镇化的协调性出现失衡，表现为人口城镇化滞后于土地城镇化;对不同规模城市人口城镇化与土地城镇化协调性的实证研究结果表明，近十年来，土地城镇化过快的现象开始由大城市向中小城市蔓延;从不同区域看，东部地区人口城镇化滞后于土地城镇化问题最严重，其次为中部地区和西部地区。

造成我国人口城镇化与土地城镇化失衡的原因，除了现行的土地制度、户籍制度、财税制度等外在的制度因素外，我国地方政府投资驱动型的经济发展模式也是其中的重要因素。基于前文的研究结果，提出以下对策建议：

1现有的土地制度、户籍制度和财税体制在制度层面上造成了我国人口城镇化与土地城镇化发展的失衡，需要中央在统筹全局的基础上对现有制度进行适当的调整和改革。其中，土地制度上，要限制地方政府的征地权，保障农民的土地财产权益;户籍制度的改革，要保障人口城镇化过程中公共福利的均等化;财税体制的改革，要给予地方政府更多的财权，避免地方政府的土地城镇化冲动。

2限制超大城市，合理发展中小城市。

前文的研究表明，超大城市已出现人口城镇化快于土地城镇化的问题，超大城市由于拥有较多的政治、经济特权吸引着人口不断地流入，“大城市病”已开始显现。因此，应对大城市的发展加以限制，给予中小城市更多的权利，鼓励中小城市发展，使人口流动向中小城市转移。在缓解超大城市人口压力的同时，也解决了中小城市人口城镇化滞后于土地城镇化的问题。

3人口城镇化滞后于土地城镇化的一个重要原因是城镇化发展的资金缺口较大。

我国城镇化发展以政府为主导，由于缺少资金，不得不以土地出让金作为筹资的源泉，带来的后果则是土地城镇化的过度发展;同时，由于缺少资金，导致地方政府不得不减少在公共福利和社会保障方面的支出，造成了人口城镇化的滞后。因此，为了缓解城镇化建设中的资金缺口，要在政府主导下，充分调动民间资金和民营企业参于到城镇化建设中来。国外城镇化发展历程证明，公私合营的PPP模式，对于加快城镇化进程中公共基础设施建设具有重要作用。在我国，引入民间资本参与城镇化建设，不仅可以缓解政府对土地财政的过度依赖，而且对于合理引导民间资本流动，减少对资本市场冲击以及促进民营经济发展都有积极意义。

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