关于社保基金监管框架的思考

作者：巴曙松 谭迎庆 赵晶 丁波

监管在广义上是指政府对企业活动的控制，具体来说，是指政府专业管理部门或政府授权的行政执法机构依法对市场交易行为、市场主体竞争行为实行监督管理，维护市场运行秩序的管理行为。社保基金监管是国家授权专门机构依法对社会保险基金收缴、安全运营、基金保值增值等过程进行监督管理，以确保社会保险基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称。其目标为：维护劳动者的合法权益，确保基金的安全、完整，实现社会保障基金的保值增值。有效性主要是针对监管目标而言，它能使预定的目标得以实现，但有效性离不开监管效率的提高。社保基金监管的有效性可以总结为：以最小的监管成本，通过有效监管来促进预定社保基金监管目标的实现。

一 世界发达国家社保基金监管的经验借鉴

（一）根据国情，依照法律，确立行政、监管分立或统一的监管结构

社会保障基金监管较成功的国家在推进社会保险制度时，都首先注重法制建设，以其作为强制性监管的依据和行为规范。如英国1911年颁布的《国民保险法》、美国1935年颁布的《社会保障法案》、瑞典1962年通过并颁布实施的《国民保险法》、新加坡1955年7月通过的《中央公积金法》，都作为本国综合性社会保障法律确立了各自的社会保障体制。

在具体监管结构上，各国依据国情不同，分别建立起行政、监管分立或统一的监管结构。如美日等国实行行政与监管的分立。在美国负责社保基金监管的机构包括：劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等，其中，联邦社会保障计划的监管组织以财政部和独立的社会保障局为主，劳动部配合；作为第二支柱的私有养老计划的监管以劳动部为主，财政部等起配合作用。具体行政管理部门为联邦政府的社会保障署，在全国有1000多个分支机构，具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放等工作。在日本，监管与具体执行机构分立，其监管机构包括中央和地方两级，中央行政管理机构为厚生省和劳动省，地方行政管理机构为都道府县，其国民年金课负责有关年金的行政管理工作，并对所辖市村町进行指导；保险课负责健康保险的实施及指导、监督工作。执行机构也分中央和地方两级。中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为社会保险事务所(全国共304家)，负责投保人加入健康保险和年金的资格认证、注册、档案记录和保险费收支手续等方面的工作。

英国、瑞典等国建立了行政、监管统一的监管结构，其监管主体具有较强的独立性。英国社保基金由社会保障部集中统一领导，并由各相关机构分级执行。就国民保险和社会救助而言，社会保障部不仅是其监管机构，亦是直接办理组织，从个人保障账号的管理、待遇资格的审查，到资金的发放，都由社会保障部负责，社会保障部既是规则的制定者，又是规则的执行者、监督者。在瑞典，社会保障基金统一由国家社会保障委员会进行管理，该委员会设在国家社会保险局。各级地方政府成立专门的社会保障管理机构，形成从中央到地方的独立、统一的专门网络。

（二）强化执法权威，确立监管主体独立性，加强垂直管理，加强各监管主体协调机制

社保基金是保障国民福利的重要公共基金，各国都建立了法律法规以确保基金的安全管理与运营。各发达国家社会保险基金的监管组织各具特色，但都表现出以下特点：社会保险行政管理部门都注重强化执法权威，确立监管主体独立性，加强垂直管理，并确立各监管主体的协调机制。

以美国为例，其监管结构中十分重要的社保和医疗统筹基金信托董事会，由财政部长任董事会主席，劳工部部长、医疗卫生部部长和社会保障总局局长为董事，另有两名独立董事，由总统任命，参议院批准。具有较强的独立性和监管权威，同时加强了各部门协调。社保局在1994年克林顿总统改组社保体系时，升级为独立的、直接向总统和国会汇报的机构，其各种具体的制度规定是全国统一的，各州不得与之相抵触。此外，1994年，克林顿总统创立常设的“社会保障咨询理事会 ”(Social Security Advisory Board)是一个跨党派的咨询机构，独立于行政部门，进行整体监督咨询和评估，保证了监管体系的独立、总体协调。

英国由社会保障部集中统一，各相关机构分级执行。瑞典社会保障基金统一由国家社会保障委员会进行监督、管理，该委员会设在国家社会保险局，各级地方政府也都成立了专门的社会保障管理机构，这些社会保障管理机构作为一个独立的行政部门或全额事业单位，不依附于任何别的部门，并按照行政区划分级设置自上而下的独立体系。

二、我国社会保险基金监管的有效性研究及政策建议

（一）我国社会保险基金监管现状

1997年，我国实行社会保障基金收支两条线管理模式，财政部介入社会保障基金的管理和运行并承担相应的财务监管职能。1998年，劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司，各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构，初步确立了我国社保基金监管体系。

在基金管理方面，存在着管理体制不顺畅和监管建设滞后等问题。地方政府违规现象频繁，部分地方没有将社保基金当做公共资金，对基金的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。监管力量较薄弱、监督体制不顺。同时，由于立法层次较低，执法缺乏相应的权威性和稳定性。横向对有关部门，纵向对地方政府，都存在一些监督不力的问题。逐步搭建企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式，亦日益成为提高社会保险基金监管有效性的重要课题。

（二）完善社会保险基金监管，加强监管有效性的政策建议

1. 强化监管力量，适当集中，加强社保基金监管体系改革。

目前，每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量，以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面，从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发，可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。当前，需要积极研究探讨基金监督独立于社会保障行政事务的设立。

2. 提升统筹层次，加强垂直管理。

目前，大多数国家的基本社会保障采取由中央政府集中统筹的方式进行管理和运作。在这种模式下，中央政府负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务。在中国目前以县级统筹为主的条件下，社保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里，如果制约和监管不利，就会为一些挪用和违规案件提供机会。因些，无论从防范化解风险的角度，还是从基金管理和监督的角度，提升统筹层次、加强垂直管理是下一阶段中国社保基金监管改革的重要方向之一。

3. 推进社会保险基金监管的市场化。

目前，欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展，拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。我国近年来相继颁布的企业年金法规和规章，已逐步搭建起企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式。市场化运营以后，企业年金的管理体制发生变化，社保经办机构不直接参与管理，企业年金按照相关规定进入资本市场运作，金融机构成为社保基金管理运营主体。监管机构可综揽全局，强化各种制度，规范市场行为，加强监督检查，进一步推进社会保险基金监管的市场化。具体如：对原来建立的补充养老保险向企业年金制度过渡的指导意见，按照平稳、有序、合规、安全的原则，指导企业年金基金管理机构做好接收管理运营工作；总结第一批企业年金管理机构资格认定工作经验，对有关机构管理资格进行适当整合，适时进行第二批企业年金基金管理机构资格认定；继续完善企业年金配套政策，研究拟定企业年金集合计划管理办法，解决中小企业参加企业年金的实际问题；会同有关金融监管部门、组织中介力量，对企业年金基金管理机构内控制度、市场运营等情况进行监督检查。

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