宅基地使用权

2017-06-22

宅基地使用权

一：宅基地使用权年限

使用权

1、宅基地使用权不得单独转让，有下列转让情况，应认定无效：

(1)城镇居民购买;

(2)法人或其他组织购买;

(3)转让人未经集体组织批准;

(4)向集体组织成员以外的人转让;

(5)受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。

2、宅基地使用权的转让必须同时具备以下条件：

(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);

(2)同一集体经济组织内部成员转让;

(3)受让人没有住房和宅基地，符合宅基地使用权分配条件;

(4)转让行为征得集体组织同意;

(5)宅基地使用权不得单独转让，地随房一并转让;

【案例分析】：

[案情]

原告薛万诉称：一、被告忻州市忻府区人民政府颁证时未进行实际调查，错把本属于薛三的宅基地登记在薛大名下。二、该宅院系薛三继承所得，生前从未给子女进行过分家析产，对此被告将宅基地使用证颁在薛大名下侵犯了原告权益。三、薛三去世后，原告与母亲搬至该宅院内至2010年才得知该宅基地已登记在薛大名下。

被告忻州市忻府区人民政府辩称：一、颁证行为是依据村委的调查、审批表和薛大的申请进行的，并无不当。二、原告的起诉超过诉讼时效。原审法院经审理查明：1954年11月11日，薛万父亲薛三与母亲于降结婚，双方均系再婚。双方婚前各有宅院一处，于降的宅院系与前夫离婚时分割而得，薛三的宅院为继承而来。双方结婚时，薛三与前妻所生二子一女，长子薛大(2008年10月21日去逝)，次子薛玉(1995年9月17日去逝)，女儿薛英(结婚另过，已申请放弃参加诉讼)。婚后薛三的长子薛大与次子薛玉、女儿薛英居住在薛三的祖遗宅院内。1964年薛万父母薛三、于降共同拆建了原薛三祖遗宅院的房屋，并由薛大、薛玉、薛英居住。1964年5月14日，薛万出生，其与父母在于降的宅院内居住生活。1992年，原忻州市人民政府根据忻政发[1992]68号文件精神，对全市农村居民个人建房用地进行了调查勘丈、审批。1992年10月10日，原忻州市人民政府作出忻集建(1992)字第025993号《集体土地建设用地使用证》，将薛大、薛玉共同居住的争议宅院颁证于薛大名下。2005年8月25日，薛三去逝，于降和薛万搬迁至该争议宅院居住生活。2011年1月21日，薛万诉至法院，请求依法判令撤销忻州市忻府区人民政府为薛大颁发的忻集建(1992)字第025993号《集体土地建设用地使用证》。2011年5月18日，于降去逝。忻州市忻府区人民法院于2012年5月16日作出(2012)忻行初字第13号行政判决：撤销被告为薛大颁发的忻集建(1992)字第025993号《集体土地建设用地使用证》。案件受理费50元由忻州市忻府区人民政府负担。宣判后，高引枝等六人向忻州市中级人民法院提起上诉。忻州市中级人民法院于2012年7月16日以同样的事实作出(2012)忻中行终字第31号行政判决：驳回上诉，维持原判。

[案件焦点]

1、宅基地使用权是否可以由农村集体组织以外的成员继承?

2、人民政府在颁发宅基地使用证时应进行实质性审查还是只进行形式性审查?

[法院裁判要旨]

二审法院经审查认为，薛万作为薛三、于降二人的儿子，对涉及薛三、于降二人合法财产具有继承权。虽然薛万是城镇户籍人口，但不能据此丧失对集体土地性质的宅基地使用权的继承权。根据2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”所以薛万对本案诉争宅基地使用权拥有继承权。忻府区人民政府仅依据忻府区播明镇西播明村民委员会出具的证明，而没有对诉争宅基地使用权的权属进行实质性审查，在没有查明土地历史使用情况和现状的情况下颁发宅基地使用权证，程序违法。因此二审判决驳回上诉，维持原判。

[评析]

1、宅基地使用权是否可由城镇户籍人员继承

我国《宪法》第一百零三条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《继承法》明确规定“公民的房屋是公民个人的合法财产，可以作为遗产予以继承”。也就是说，宅基地上的房屋是可以继承的，根据“地随房走”的原则，公民继承了房屋当然可以使用房屋所占的宅基地。因此，事实上在集体组织内部，宅基地使用权得以“继承”。另外，在国土资发〔2008〕146号《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》第三条第一款“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”。可以看出，农村宅基地使用权可以继承在法律上是受支持的。由于此种“继承”只在农村集体组织内部进行，所以长此以往，不会造成农村土地资源的流失，也不会对农村住宅的管理造成混乱。但在农村集体组织成员丧失其农村集体组织成员主体资格以后，是否还拥有宅基地使用权的继承权就成为另外一个核心的问题。2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的出台对此问题做出了肯定性回答：‘非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’”。

2、人民政府颁发宅基地使用证的审查程序问题

随着《物权法》的出台，与之相配套的土地权属登记的相关法律、法规也相应出台，其中关于宅基地登记的问题，《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：

(一)土地登记申请书;

(二)申请人身份证明材料;

(三)土地权属来源证明;

(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;

(五)地上附着物权属证明;

(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证;

(七)本办法规定的其他证明材料。第十三条规定：国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。由此可以看出，法律法规关于政府部门在进行宅基地登记时，在什么情况下需要进行实质审查并没有详细的规定。尤其是关于土地权属证明的形式没有做出具体规定。这就导致在实践当中土地权属的实质性审查往往变成了对土地权属证明的形式性审查。所以在土地行政登记案中，关于土地权属的确切来源的举证是由原告来进行，被诉行政机关往往无证可举进而承担了败诉的风险。因此，土地登记机关在颁发宅基地使用权证时应查明利害关系人的意思表示和土地历史使用情况和现状，不能轻信土地权属来源证明。

3、参照适用本案例需要注意的问题

适用本案例裁判要旨时需要注意三点：一是在案件受理后，法院要查明与诉争宅基地相关的所有利害关系人，并追加为第三人参加诉讼。二是对于因继承房屋而取得宅基地使用权的非农村户籍人口，其子女出生即为非农业户口，是否可以继承宅基地使用权并为其颁发宅基地使用权证。对于此点，虽法律无明确的禁止性规定，但笔者认为考虑到农村土地资源的流失问题，对出生即为非农业户口的人员是否可以继承宅基地使用权并为其颁发宅基地使用权证的问题还有待商榷。三是此类案件审理时应注意，为非农业人口办理宅基地使用权登记的前提是建立在继承宅基地上房屋的基础之上。

二：城镇户籍人员对农村宅基地使用权是否享有继承权

蔡继明:长效机制需从供给侧入手

如何建立房地产行业健康发展的长效机制，摆脱过去房地产行业大起大落的情况成为2017年全国两会期间关注的焦点之一，和讯房产带着这个问题采访了全国人大代表、清华大学教授蔡继明先生。

他表示，两会期间，不可能马上形成与房地产行业健康发展的长效机制相关的政策，因为无论是人大代表建议还是政协委员提案都要在会后提交政府有关部门审议，具体落实还需要一段时间。

“至于与立法修法相关的议案，还要进入复杂的立法程序，但是政协委员、人大代表的提案建议中，有很多和房地产调控相关的内容，值得关注。”蔡继明先生还表示，建立房地产行业健康发展的长效机制，不能只关注需求侧的调控，更要从供给侧入手，打破以往土地市场由政府卖方独家垄断的格局，建立城乡统一的建设用地市场，扩大农村宅基地使用权流转范围。

以下是采访实录：

政府调控房地产价格，可以说是十年九调，越调越高，主要的原因是只调需求，忽略供给。

旨在通过限购购房套数、提高首付比例和房贷利率等手段限制需求的政策，并没有抑制需求水平特别是刚需的不断提高。房子不仅是生活必需品，除少量保障性住房外，它还是一种商品，同时具有投资品和投机品属性，对于这样一种具有多重属性的物品，单一的遏制需求的政策很难奏效。

我认为，面对不断上涨的房价，根本措施是增加有效供给。

从经济学的角度看，如果需求曲线向右移动，供给不变，价格一定是上升的，如果供给曲线也以相同幅度随之右移，均衡价格会保持不变，如果供给水平以更大幅度提高，均衡价格还会下降。

这些年我们的房地产调控在供给方面少有作为，很重要的原因是政府控制了城市土地的供给，任何与房地产开发相关的项目，必须用到使用国有土地，而国有土地的唯一来源是地方政府。

地方政府用地指标中大部分用于工业，少量用于住宅。地方政府为了招商引资往往以低地价甚至零地价出让工业用地，而通过少量住宅用地的高价招拍挂获得巨额土地财政。

地价高必然导致房价高，这是房价多年来一直居高不下的原因。

要改变这种情况，就要让市场在土地资源配置中起决定重要。目前我国的房地产市场是瘸腿的，只在需求侧实现了市场化，而供给侧被政府独家垄断，这种不完善的市场，必然会导致土地资源配置的无效。

按照中共十八届三中全会精神，首先要让土地资源配置市场化，打破地方政府对城市建设用地的垄断，严格控制政府征地范围，对于非公共利益需要，允许农村集体用地直接入市。

我国农村集体建设用地目前是19万平方公里，面积超出城镇建设区10万平方公里，而农村人口比例只有约42%，这意味着农村大量建设用地，尤其是宅基地，是闲置和粗放使用的。

我们可以通过城乡建设用地增减挂钩，将偏远郊是农区闲置的住宅用地复垦为农地后，其建设用地指标可以平移到城市周边地区，使相应的农地转变为建设用地并直接进入城市建设用地市场。

农村集体建设用地中百分之七十是宅基地，目前有两亿七千多万农民进城务工，其中两亿二千万农民工已经成为常住城镇人口，这意味着很多村落的住宅都是空置的。

所以需要有相应的市场退出机制，才有可能让农村现有的建设用地平移到城市周边，变成城市用地，这是大幅度增加城市住宅用地供给的最有效方法。

实现这一目标就要构建城乡统一的建设用地市场。目前“三块地”改革试点，只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地只占10%，仅靠这么少量的农地入市，根本不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场。

如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上。

这样不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的增长，有助于农民工进城落户，加快农民工市民化进程。

据了解，目前宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区，而且严格限定宅基地使用权只能在集体经济组织内部流转。这无疑会延缓城乡统一的建设用地市场的形成。

另一方面，目前城镇新增建设用地仍然是计划调配、行政划拨的，比如每年国土部新增用地平均分配给各个自治区，然后再一级级分配给县级市。这种计划分配，忽略了各地经济发展水平、经济结构、城市化程度、人口规模的差异，必然使土地资源配置扭曲，出现错配、误配。

目前一线城市在去库存刚提出来房价就上升，意味着一线城市土地供给不够;而三四线城市土地供过于求，冰火两重天，就是这种计划配置土地资源的结果。

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