2017年财政政策目标

2017-06-16

2017年财政政策目标

“大家撸起袖子加油干!”2017新年贺词里的这句话，几天来已经刷爆朋友圈，成为热度最高的“金句”。

财政是国家治理的重要支柱，政府的钱怎么收、怎么花，一直都是社会关注的焦点。那么，2017财政政策，打算撸起袖子怎么干?您的关注，就是我们的动力!麻辣财经进会场、访专家，来了个“跨年”大行动，终于把“料”搜来了!

有一点是不变的：中央经济工作会议早就定了调子，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。对财政政策和货币政策来说，“积极+稳健”已经搭档好多年了。还有一点有变化：今年的积极财政政策又有新意，就是强调“要更加积极有效”，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。

2017年财政政策，怎样才能更加积极有效?在日前召开的全国财政工作会议上，有了更加具体的部署和安排。财政部部长肖捷表示，按照中央经济工作会议的要求，明年财政工作将继续大力推进减税降费，并适度扩大支出规模;同时，用好增量、激活存量，有效保障重点领域支出。

减税降费，来得更猛烈些吧!

今年财政政策的“积极”，主要体现在减税与增支并重。大力实施减税降费政策，包括继续落实并完善营改增试点政策，扩大减税效应;落实好其他已出台的减税降费政策，研究实施新的减税措施。同时，进一步清理规范基金和收费，再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目;公开中央和各地收费目录清单。

减税方面，营改增将继续担当重任。2016年全面推开营改增试点，所有行业税负只减不增的“小目标”实现，全年降低企业税负超过5000亿元。专家预计，今年营改增减税规模将进一步扩大，有可能达到7000亿元。因为，去年营改增全面推开是在5月份，时间只有8个月。2017年则是一整年，四大行业减税存在翘尾因素，不动产纳入抵扣也有翘尾因素。两个“尾巴”一翘，全年减税5000亿元就打不住了!

一说到减轻企业负担，人们首先想到的就是减税。其实税比费要规范多了，一些地方乱收的往往是费。把该废的“费”废掉，也是积极财政政策的应有之意。数据显示，2015年全国政府性基金收入4.88万亿元，刨掉土地出让金收入，还有上万亿元。去年已经取消、停征和归并了一批政府性基金，今年还将进一步清理规范基金和收费。哪些收费不合理需要取消或调整，估计还要看清理的情况。今年，政府非税收入管理条例将进入起草阶段，降低收费、规范收费是大趋势。

“现在制造业的利润，差不多也就是5%左右，这费那费一多，企业很难承受。降成本，首先要把费降下来。”全国政协委员、会计审计学家张连起认为，大规模减税降费，对实体经济肯定是利好，负担轻了，振兴的动力才会更足。

提高赤字率需谨慎，不能“按倒葫芦起了瓢”

“积极”的另一层意思，就是政府的支出力度不能减。财政部部长肖捷表示，要适度扩大支出规模，中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减。增加的支出，主要用于保障重点领域开支需要。

财政支出的重点，包括支持落实“三去一降一补”重点任务，推进农业供给侧结构性改革;落实精准扶贫要求，大幅增加财政专项扶贫资金投入等。同时，合理安排教育、社保、医疗等关系群众切身利益的支出。

不少人担心，一边是大规模减税降费，一边是适度扩大支出规模，收得少支得多，这财政的钱够花吗?这个问题，还真问到“点”上了。

去年，为了弥补减税降费带来的减收，政府适当提高赤字率到3%，适当增加举债，以保障重点支出需要。今年这个问题怎么解决?有一些学者提出，政府可以进一步“放水”，把财政赤字再进一步扩大。即便把赤字率提高10%，也没有太大风险。

此话一出，急坏了中国社科院经济研究所所长高培勇，他大声疾呼：学者专家绝不是漫谈者和票友，在宏观经济政策研究层面上，很多不是学术问题，而是“人命关天”的政策建议。一旦被采用，就有可能对中国实际经济运行直接产生影响。

因为，赤字率是衡量财政风险的一个重要指标，可不是“拍脑袋”就能决定的。如果政府债务的包袱越背越重，风险就会不断累积并埋下隐患。不能企业负担降了，政府风险又上去了，按倒葫芦起了瓢。所以，积极防范化解财政风险，将赤字率控制在合理水平，很重要!

支出重在“有效” 该砍的要砍

在减税增支的前提下，应对财政收支矛盾，要量力而行不能敞开了花，有多少钱办多少事。但是，各领域对财政资金需求很大，都觉得自己的钱不够花，怎么办?全国财政工作会释放出的信号是，用好增量、激活存量，一些支出该压的要压，该砍的要砍。

比如，对地区和部门结余资金，以及连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用;加大政府性基金预算转列一般公共预算力度;提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。公共预算，是政府提供基本公共服务的资金，把别处的钱调进来，意在加强民生保障。

至于该砍的支出，首当其冲的是政府带头过紧日子，大力压缩一般性支出，严格控制“三公”经费。同时，还要着力改变支出项目只增不减的固化格局，减少对绩效不高项目的预算安排，把有限的资金用在刀刃上。

2017年财政政策主线猜想：放大PPP能量

在敲定2017年货币政策稳健中性这一基本走向的同时，中央经济工作会议也明确提出了“财政政策要更加积极有效”的运作方向。显然，财政政策接下来所能扩充的想象空间无疑要大得多;不仅如此，财政政策集中面向实体经济领域，有乘数效应，对未来经济的拉动作用也会愈加直接与更为直观。

财政政策必须走到前台

观察发现，过去两年央行普降存款准备金率4次，降息5次，但经济增长却一直处于下滑状态，表明货币政策已经遭遇边际效益递减。鉴于基础性货币的存量已经十分庞大，货币政策继续发挥作用的空间已相当有限，为了推动经济增长，财政政策必须走到前台。数据显示，我国财政收入增长幅度在过去5年以年均3.64%的速度递减，2016年11个月再度同比降速1.9个百分点，这一状况无疑约束了财政政策尤其预算支出能力所能拓展的积极空间，政策的力度只能转向依靠赤字的路径上来。

按照财政预算法案，2016年我国赤字率为3%，但3%只是国际公认的财政赤字率安全上限，而基于过去30多年我国所积累起来的财富存量以及波幅并不剧烈的经济运行生态观察，即便略超3%的赤字水平也不会构成很大风险。2017年我国财政赤字率极有可能再往上浮动0.5个百分点，其中最有可能的选择路径是，在发行国债的同时，重点加大地方债的发行力度，即在2016年新增1.18万亿元的基础上，地方债增量规模将突破2万亿元，相应的，地方债置换规模也将突破5万亿元。这样可以调动地方政府的积极性，有效维系投资尤其是基建投资20%的增长速度，对6.5%年度经济增长目标构成平台支撑。

适度提高赤字率也是为更大规模的减税、降费提供必要的支持，而降低税费也是体现增强财政政策有效性的内在要求。继全面推开“营改增”之后，下一步最有可能降低的是工商业增值税税率。目前工商业增值税税率为17%，而服务业增值税税率为6%，工商业增值税税率明显高于服务业。虽然增值税税率的调降幅度不可能一步到位，但未来分步下调至10%还是极有可能的。与减税相比，降费更有想象空间。按照中央经济工作会议精神，除了降低企业用能成本、物流成本外，重点是降低制度性交易成本，如政府繁多的收费、政府性基金和社会保险费用等等。2015年“营改增”减税2000亿，2016年减税5000亿，再加上已经启动的降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例措施，保守匡算，即便是2017年不增加减税降费新举措，减税降费规模也将达到7700多亿元。

财政政策

不拘囿于公共财政范围

当然，财政政策的积极有效并不拘囿于公共财政范围，放大PPP等社会融资的能量也是重要组成部分。对此，在用好1800亿元的国家级PPP引导基金的同时，针对民间资本的投资的预期管理将进一步加强。中央经济工作会议特别提出要加强产权保护制度建设，这无疑给社会资本参与PPP吃了一颗定心丸;同时也意味着，作为替PPP护航的重要的力量，有关PPP的立法在2017年将提上议事日程。另外，财政部也明确禁止地方政府不能以PPP变相发债融资，同时提醒民间资本或有债务并不属地方政府偿债范畴，这有利于民营资本隔离投资风险。重要的是，按照参与标的，PPP项目也不会停留在市政建设和交通领域等基础设施领域，教育、医疗、养老等公共服务领域对民间资本的开放力度将进一步加大。

投资环境不断为政策热度所烘暖，投资动能日渐为制度改良所激发。如果说2016年是PPP机制的蓄势与蛰伏之年，那么2017年必定是民间资本的发力与加码之年。财政部公布的最新数据显示，截至9月末，PPP全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元，实际落地率达26%。另据全国工商联发布的报告显示，今年1至9月，PPP入库项目及投资额月均分别增加386个和0.48万亿元，表明PPP项目需求正在不断加大。据此，我们判断，2017年PPP落地规模将显著高于2016年，预计为2万亿元至3万亿元。公共财政所催生的乘数效应可见一斑。

必须使资金配置

精准发力

由于财政预算的运筹能力受限，同时赤字率还会产生不小的偿还成本，并且民间资本投资更注重商业回报，因此，作为财政政策积极有效的题中之义，就是必须使资金配置能够精准发力，在彰显公共服务职能作用的同时，也能清晰地反映市场化的收益预期。本着这一原则，未来在进一步“补短板”以及适度加大铁路、机场、水利等基础设施资金供给的同时，财政政策会向涵盖棚户区改造与地下管廊建设的城市基础设施领域倾斜;同时按照中央经济工作会议特别提出的“深入推进农业供给侧结构性改革”要求，财政政策也定会向农村环境突出问题的综合治理与退耕还林还湖还草领域加大投入力度。不过，在资金配置上，城市基础设施可能采取以公共财政为牵引并吸收社会资本大规模加入的方式，而由于商业预期不明，农村环境治理主要以公共财政投入为主。

资料显示，在2015年完成了580万套改造和2016年改造完成600万套的基础上，为期三年的1800万套棚户区改造已是目标在望，城市基础设施建设的重点将从地上转向地下。目前我国城市排水管道总长度约50万公里，地下管廊长度却不足1000公里，不仅现有承载与消险能力薄弱，更不能满足城市化进程提速的需要。据测算，仅“十三五”期间，我国地下管廊建设总投资规模将达4000亿元，相应所能产生的市场需求将超过6万亿元，这仅是为期5年的旧网改造所能产生的市场拉力，一俟10年后城市地下管廊全部完善，最终所带来的投资倍增效应更是值得期待。按照住建部预计，到2020年我国农村环境治理产业产值将达2000亿元、年均增速达20%的量化目标，由此将激发与创造出可观的市场需求。

2017年财政政策更加积极有效

今年我国将推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央与地方收入划分总体方案。在税制改革方面，全国财政工作会议明确，研究提出健全地方税体系方案;研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革;继续深化资源税改革，扩大水资源税试点范围等。

中央经济工作会议指出，2017年“财政政策要更加积极有效”。日前召开的全国财政工作会议对今年实施积极财政政策作出了具体的部署。

“财政政策要更加积极有效，继续实施减税降费政策，适度扩大支出规模，促进经济运行保持在合理区间。”财政部部长肖捷表示。显然，“更加积极有效”将成为2017年财政政策的关键词。

着眼“积极有效”

减税增支并重

“2017年财政政策更加积极有效，‘积极’主要体现在适度扩大支出规模和继续推进减税降费，‘有效’则体现在预算安排保障重点、关键领域的支出，尤其是供给侧结构性改革、民生保障的支出。同时，减税降费更突出针对性，注重精准发力。”中国财政科学研究院副院长白景明说。

2017年的财政收入增收潜力和减收因素并存。与财政收入增收密切相关的一些经济指标正逐步改善，如企业效益正在好转，为财政收入增长提供了有利条件，再如改革红利加快释放，将带动纳税主体和税源数量相应增加。

支出方面，各领域对财政资金需求很大。支持稳增长、调结构，推进供给侧结构性改革，需要进一步加大支出力度。民生保障方面支出也需要合理安排。

中央经济工作会议要求，“预算安排要适应推进供给侧结构性改革”。在贯彻推进供给侧结构性改革部署方面，全国财政工作会议提出了一系列加强财税政策对振兴实体经济的支持措施。比如，支持落实“三去一降一补”重点任务，继续支持做好职工分流安置工作，按照各地安置职工进度及时拨付专项奖补资金;对职工安置困难较大和财政收支压力大的地区，加大专项奖补资金和就业专项资金倾斜力度;安排补助资金，支持中央企业处置“僵尸企业”。

同时，今年的财政支出也将更加突出民生保障，比如实施更加积极的就业政策，着力促进重点群体就业工作，健全就业创业政策;继续提高城乡居民基本医疗保险财政补助和个人缴费标准、基本公共卫生服务项目财政补助标准;合理提高退休人员养老金标准;落实和完善支持养老服务业发展的政策措施，启动个人税收递延型商业养老保险试点。

全国财政工作会议明确，要适度扩大支出规模，中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。增加的支出，主要用于保障重点领域开支需要。

“当前经济形势缓中趋稳、稳中向好，产业结构调整效果将进一步显现，财政收入也将趋稳向好。同时，考虑到支出将继续扩大，减税降费继续实施，财政收支矛盾还会比较突出。”白景明说。

在减税增支的前提下，如何应对财政收支矛盾?白景明认为，必须着力提高资金使用效率，尤其是要更加注重优化结构、用好增量、激活存量，找准支出切入点，大力压缩一般性支出，严格控制“三公”经费，把有限的资金用在刀刃上，并加强预算绩效管理。

营改增继续落实

减税效应将扩大

在刚刚过去的2016年，我国大规模减税降费，特别是全面推开营改增试点，新增试点行业全部实现总体税负只减不增的预期目标，全年降低企业税负将超过5000亿元。同时，还采取了阶段性降低社会保险费率等措施。

“减税降费同样是积极的财政政策，2017年要在降税、降费、降低要素成本等方面立竿见影，振兴实体经济，重塑中国制造国际竞争力。”瑞华会计师事务所管理合伙人张连起说。

全国财政工作会议明确，继续落实并完善营改增试点政策、扩大减税效应，落实好其他已出台减税降费政策，研究实施新的减税措施。同时，进一步清理规范基金和收费，再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目;公开中央和各地收费目录清单。

作为最重要的减税政策，营改增在2017年的减税规模将进一步扩大，主要是由以下客观因素决定的：2017年有4个月的四大行业减税翘尾因素;按照营改增政策规定，纳税人2016年购入的不动产当年可以抵扣60%，剩余的40%将在2017年同当年购入的不动产60%可抵扣部分一起抵扣;随着政策和征管的不断完善，特别是企业对税制适应性的不断增强、内部管理不断改进，抵扣的数额也会明显增大。

对于在试点中个别纳税人出现税负不同程度上升的情况，肖捷日前表示，财税部门将继续加大政策宣传和辅导力度，进一步优化纳税服务，帮助企业将政策用好用足，使更多企业在改革中受益，享受改革红利。企业也要创新完善自身经营管理模式，主动适应税制转换的新要求。

“营改增实现了制度设计和改革的预期目标：一方面，通过打通抵扣链条，减轻企业不合理负担，消除重复征税;另一方面，通过改革促进社会分工细化，为产业结构调整和产业升级创造条件。新的一年应该继续推进实施营改增，发挥更大的改革红利。”白景明说。

全面推开营改增试点，是供给侧结构性改革的重头戏，也是完善增值税制度的关键一步。下一步，财税部门将在全面总结评估试点工作的基础上，对增值税制度作进一步完善，为试点结束后贯彻税收法定原则，启动增值税立法创造有利条件。

财税体制改革深化

个税改革有望突破

近年来，我国持续推进财税体制改革，预算管理体制改革、税制改革和财政体制改革的主要措施基本出台。2017年，如何落实已出台的财税体制改革措施，又将推出哪些改革新措施?

对此，全国财政工作会议明确，深入推进财税体制改革，按照构建现代财政制度的要求，加快理顺中央与地方财政事权和支出责任，合理划分中央与地方收入范围，健全地方税体系，推动形成权责利清晰、更加有利于调动中央和地方两个积极性的财税体制。

2016年8月份，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了改革的路线图和时间表。“下一步，改革应细化文件，形成操作性强的‘施工图’，确保改革措施落地，尤其是要在明确中央各部委职责的基础上，进一步具体划分中央与地方财政事权和支出责任。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。

据悉，今年将推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央与地方收入划分总体方案。

在税制改革方面，全国财政工作会议明确，研究提出健全地方税体系方案;研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革;继续深化资源税改革，扩大水资源税试点范围;贯彻税收法定原则，配合做好烟叶税等税收立法工作;起草环境保护税法实施条例、政府非税收入管理条例;研究制定个人收入和财产信息系统建设总体方案。

“在营改增稳步推进的同时，个人所得税改革将是今年税制改革的最大看点。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示。

“近期社会热议的企业税负问题，实际上也是和我国目前税制结构中间接税比重过大有关，党的十八届三中全会明确提出‘逐步提高直接税比重’，应该通过税收制度的优化，逐步提高直接税比重、降低间接税比重，使税收负担分配结构更加公平合理。”张斌说。

张连起也表示，今年个人所得税改革有望获得实质性进展，按照“增低、扩中、调高”的总原则，立法先行、渐进突破，逐步形成“综合扣除+专项扣除”的税制框架。

在预算管理制度改革方面，今年将推进预算公开，提高预决算透明度，着力打造阳光财政。深化部门预算改革，加强项目库特别是储备项目建设，进一步细化预算编制，提高年初预算到位率。同时，推进预算绩效管理改革，逐步将绩效管理范围覆盖所有预算资金。

2016年，我国新增地方政府债务限额和扩大地方政府债务置换规模，地方政府债务管理取得积极成效，但也出现了一些新的问题，包括局部地区偿债能力弱化，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等。

2017年如何加强地方政府性债务管理，确保财政可持续?对此，全国财政工作会议明确，2017年将强化地方政府债务限额管理、预算管理;妥善处理存量政府债务，加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度。

“要加强对地方落实债务管理制度的监督，加大查处违法违规举债融资行为和问责力度。”肖捷表示。

2017年财政政策目标

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