农村宅基地使用权继承公证的法理分析及程序探讨
摘要： 我国目前的法律制度中不存在否定非集体组织成员继承农村宅基地使用权的法律渊源;办理农村宅基地使用权继承公证过程中，应当重点审查遗产是否确定无误、继承人之人数、集体组织对该继承的实施所持的意见等问题。在未来进一步完善农村宅基地使用权继承法律制度的过程中，应当考虑对非集体组织成员继承取得宅基地使用权附加使用期限、使用费等合理的限制。
关键词： 宅基地使用权 继承 公证
当前，中国社会正在发生着一些深刻的变化，其中的农转非现象可谓之典型代表，农民离开土地进入城市，传统的乡土社会经历着微妙的瓦解。在这一过程中，农民的利益受到损害时有发生，宅基地使用权流转制度的合理性及其可行性直接关系着农村社会的稳定与和谐，稍有不慎，即可能引发群体性事件。因此，在这一时代背景下探讨农村宅基地使用权继承的相关问题，具有重要的现实意义。而对于肩负预防纠纷、增进和谐稳定等重任的公证机构而言，探索宅基地使用权继承公证的法理支撑及具体的操作程序更是其使命所在。
一、宅基地使用权继承公证的法理分析
当前，我国法律理论界的主流观点以及实务部门对农村宅基地使用权的继承 均持否定态度。这一观点的理论支撑主要包括：第一，《土地管理法》规定：只有本集体经济组织的成员才有权申请宅基地;第二，《继承法》规定的作为遗产的房屋不包括宅基地。但随着社会的发展及变迁，这一观点显得越来越不合时宜。笔者认为，否定宅基地使用权继承及宅基地使用权继承公证事实上是一种误解。
(一)从继承自身属性的角度
继承不是法律科学专有的概念，在社会学的语境中，继承是一种社会机制。人类社会的进程已经证明，“没有一种社会能不经过生孩子、把孩子抚养成人、送入社会的分工体系，代替退休和死亡的人员，以完成社会新陈代谢的需要，这些方面可以说是永久的和普遍的，在他们自成体系的一点上说是独立的。” 由此可见，这种社会新陈代谢的需要既然是永久的和普遍的，那么必然存在一种自成体系的社会制度来满足这一需要。而继承则是这种自成体系的社会制度的重要组成部分。从另一个角度看，历史已经证明，社会的发展与进步不可能在无休无止的纷争中进行。而“定分止争”之基本法则就在于“确定物之归属”，继承制度亦承担了此种功能。因此，继承是不以人的意志为转移的一种客观存在，同时也可以说是社会进步的基本条件之一。而法律对于这种客观存在的规范必须满足社会群体在这方面的合理需求，否则，一个社会的和谐稳定根本是无法想象的。
(二)从立法权限及法律体系的角度
从上文的说明可以看到，继承作为一种基本的社会机制应当是毫无疑问的，关于这种基本的社会机制的法律规制之权限当属国家最高立法机关。换而言之，基本立法对于继承的核心问题应当作出规定，例如，继承的标的、继承人的范围及顺序遗产的处理等;而下位法则只能就如何实施继承基本法中的相关规定作出进一步规定。由此看来，土地管理法及国务院近些年来发布的通知虽一再强调，农村村民不得向非本集体组织成员出卖宅基地及其地上建筑物，但对于宅基地使用权能否由非集体组织成员继承则从未提起。这绝非立法的疏漏，事实上，笔者相信，在当下的社会背景中，如果明文禁止城镇居民继承农村宅基地使用权无疑是挑战社会忍耐的极限。换而言之，人大常委会制定的土地管理法及国务院的相关通知不能成为否定宅基地使用权继承的法律渊源。进一步说，国家土地管理制度中明确禁止非本集体组织的成员取得宅基地使用权只是一种行政管理手段，而当这种管理手段与作为社会基本需求的继承机制产生冲突的时候，无疑应当以后者为准，即公民合法取得的财产均可以由其继承人继承。如此一来，必将出现多数人所担忧的状况，即出现农村集体土地流失、导致农民无基本保障进而导致社会不稳的情况。笔者认为，这一问题不属于继承机制本身的问题，而只是一个技术设计的问题，如果因为这些形式上的问题而否定社会的基本需求，似乎是本末倒置了。
(三)从继承公证自身属性的角度
公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。在假设这一定义基本科学、合理的前提下，考察农村宅基地使用权继承公证，可以看到，继承公证事实上并非单一的证明活动，而是各种证明活动的综合表现。在继承公证中，被证明的对象有事实(如被继承人的死亡)、某些单方或多方的行为(如放弃、接受继承、分割遗产等)。这些各不相同的证明活动共同追求的只有一个目标，即定纷止争。从这个角度考虑，真实性应占主导地位，例如，继承人不能遗漏，遗产必须确定，当事人的意思表示要真实;但业内更多的是从合法性的角度去考虑是否进行农村宅基地使用权继承公证活动。如果对合法性的理解机械到必须找到明文规定的话，那笔者只能以宪法“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的规定为依据了。
综上所述，笔者认为，否认宅基地使用权可以继承的观点是一种误解，产生这种误解，有历史的原因，但更多则可能要归咎我们的观念无法随着时代的变迁而更新;而当务之急，正确之道应当抓紧研究制定农村宅基地继承实施的具体制度，而非争论农村宅基地使用权能否成为继承标的。作为预防纠纷，创新社会管理的公证制度，则应当重点从程序规则方面对社会的这一需求作出回应。
二、宅基地使用权继承公证的程序探讨
继承公证作为公证行业的传统业务，相关的理论研究及程序规范虽不甚成熟，但已基本成型。农村宅基地使用权继承公证作为继承公证的一种，基本的程序规范自然应当与继承公证一致。但由于标的物的特殊性，其本身也带有一定的特殊性，笔者拟从以下三个方面对宅基地使用权继承公证的相关程序作一探讨。
(一)遗产的确定
在中国城市房地产法律制度中，登记成为认定归属的依据已在一定程度上获得了社会民众的共识。但在农村房屋的归属认定上，能否仅凭宅基地使用证上登记的权利人为房屋及宅基地使用权的权利主体?笔者认为这一问题颇值得思考。在农村，以“户”为单位获得宅基地使用权是法律的基本原则，即所谓“一户一宅”。而所谓的户，从语义学上看，应当指“住户”。根据现行的法律、法规和规章，符合下列条件之一的“户”或人员可以申请使用宅基地：“一是居住拥挤，宅基地面积少于规定的限额标准;二是确实需要分居分家的农户，分出后无宅基地的;三是规划新村、镇需要安排宅基地的农户……”。由此可见，宅基地使用权这一用益物权的主体事实上是整户内的住户，而非土地使用证上记载的权利人。而土地使用证上记载的权利人仅是一户之中的长者或父辈，由此造成公证机构在宅基地使用权继承公证中认定遗产的巨大困难。目前，以传统伦理观念作为支撑，凭借土地使用证认定遗产仅为一种权宜之策，从另一个方面也反映了社会对登记制度公示公信效力方面的需求;此外，仍需特别注意的是，因农村房屋基本上没有颁发产权证，未经过管理部门的测绘、验收等，因此，对遗产的物理特征应当进行合理的勘验、固定。
(二)证明材料的收集
继承标的的特殊性决定了公证证明材料收集的特殊性，这种特殊性主要体现在以下几个方面：第一，因作为村民的被继承人基本上属于无工作单位、无人事档案人员，加之继承人中迁移户口的现象较为普遍，使得公证机构核实继承人的人数面临巨大的挑战。目前，暂时行之有效的办法则只能是向被继承人所在地的村民委员会、邻居等进行核查，使之形成“排除合理怀疑”的证据链，避免“孤证”;第二，因被继承人遗留的遗产具有较大的不确定性，因此，现场勘验所得的照片、录像等必须留存，具备实施条件的地方，可与专业房屋测绘人员共同到现场进行勘验;第三，在目前相关法律制度尚无法进一步明确的情况下，作为保护自己的一种手段，公证机构需征询被继承人所在村民小组、村民委员会的意见，确保相关继承人继承房屋后能使用房屋所占的宅基地使用权。
(三)审核出证的条件
对于农村宅基地使用权继承公证而言，应重点审核以下事项：第一，被继承人取得宅基地是否合法，例如，是否持有相关的集体土地使用证或其他相关的证明文件;第二，宅基地上建筑物是否已经完成建造并可称之为房屋;第三，继承人的人数是否相对明确，并得以排除合理怀疑;第四，继承发生后，是否会导致利害关系人失去住所，例如，未出嫁的农村妇女(一般均会作出放弃继承的意思表)可能仍需继续居住在发生继承的相关宅基地及其房屋内;第五、被继承人所在的村民小组、村民委员会对于继承人继承该宅基地使用权及其地上房屋的意见。
三、完善宅基地使用权继承公证法律制度的若干思考
限于本文篇幅，关于进一步完善农村宅基地使用权继承法律制度及相关的公证制度，笔者在此所提仅仅是几点零星构想，其体系性、科学性、可行性均有待进一步论证。笔者认为，在将来修改继承法等相关法律法规时，可考虑增加以下内容：
第一，应进一步明确可继承的只能是盖有房屋的宅基地，闲置的、尚未盖房的农村宅基地不可以继承。因为没有盖有房屋的宅基地由非集体组织成员继承的政策障碍太大，恐怕在很长一段时间内均不能突破，但这并不是说没有盖有房屋的宅基地绝对不能由非集体组织成员继承。另一方面，在目前的社会经济条件下，如未盖有房屋的宅基地使用权也可以继承，则有可能助长某些人千方百计、通过各种非法手段或者潜规则去获取宅基地，从而造成对耕地的蚕食。
第二，应进一步明确可继承的是被继承人合法取得的宅基地。此处的合法取得的宅基地，是指被继承人宅基地的取得符合相关实质要件和程序要件。
第三，合理设定继承获得的宅基地使用权的期限，该期限可考虑以继承标的房屋的自然寿命为准，继承后的房屋不得翻新，更不得推倒重建。即房在地在，房屋灭失则宅基地使用权终止，土地归还集体经济组织。
第四，建立有偿使用继承获得的宅基地使用权的相关制度。农村宅基地使用权的原始取得具有一定的福利性质，而这种福利性又与取得人的身份属性相关联。只有集体经济组织内的成员才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的使用权。非集体组织成员一般均不具有这样的身份，因此也没有资格享受此待遇。于此，继承人通过支付一定的费用以获取继续使用宅基地的权利符合民法的公平原则。另一方面，继承的宅基地有偿使用，有利于法律的实施，增加集体经济组织的收益。如果继承人可以无偿使用集体经济组织的宅基地，某种意义上，就是“肥水流入外人田”。这样的法律实施起来，肯定会遭到相当的阻力，因为它忽略了农村集体经济组织的利益。所以应当有偿使用。使用费标准应当由地方立法规定一个基本标准(各地土地价格大相径庭)，允许当事人在一定范围内协商。农村集体经济组织则可以用这笔费用改善村民的福利，以此弥补宅基地福利功能受限后对农村集体经济组织带来的利益损失。
四、结语
物权法颁布实施之后，建立不动产统一登记制度为法律各界的努力指明了方向，在不动产的归属及交易安全保障中，谁主沉浮，尚难明确;但农村宅基地使用权及其地上房屋继承领域，公证行业有望大有作为，其中的关键在于我们能否担此重任。