浅谈广州开放型经济发展阶段与战略选择
一、引言
长期以来，我国一直奉行对外开放的国策。早在1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就已经正式提出要发展开放型经济。此后，随着全球化进程的加快和我国融入国际经贸网络程度的加深，构建开放型经济在历届政府中普遍受到高度重视。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”，对我国构建开放型新体制做出了重要部署。所谓开放型经济，是指建立与国际经济一般规则相适应的经济运行机制，充分利用国际资源和全球市场，实现人流、物流、资金流、技术流和信息流等要素流的自由跨境流动，推动经济体内、外紧密联系。开放型经济集中体现为政府按照市场经济规则而制定政策取向和制度安排[1]。
广州素有“千年商都”美誉，是我国最大、历史最悠久的对外通商口岸和古代海上丝绸之路的起点，早在唐宋时期就已成为我国最大的港口城市和南海造船中心，在此启航经西沙、南沙群岛到波斯湾、红海的对外贸易航线异常繁盛。正是凭借发达的海内外贸易，广州曾在19世纪中叶跻身世界第四大贸易中心，商贸业影响遍及东亚、南亚、中东、非洲、欧洲等全球各地。如今，作为我国对外贸易的窗口和第三大经济城市，广州已经成为代表国家参与全球竞争的国家中心城市。在此背景下，如何进一步提升开放型经济发展水平，将对广州增强国际辐射影响能力起到决定性作用。
二、广州开放型经济发展现状分析
改革开放以来，广州充分发挥比较优势，坚持在全国引领改革开放步伐，积极主动地参与经济全球化和区域经济一体化进程，开放型经济高速发展，成效显著。
(一)对外贸易
近年来，广州外向型企业数量以年均1000家的速度增长，进出口总额从2001年的230.4亿美元增至2014年的1306.0亿美元，增长4.67倍。外贸出口、进口额保持较快增长，分别从2001年的116.2亿美元、114.1亿美元，增至2014年的727.15亿美元、578.84亿美元。即便如此，广州外贸进出口额仍然低于深圳、上海、北京与天津等国内一线城市。
就进出口商品结构而言，2013年机电和高新技术产品进出口比重分别为46.1%和21.0%;服务贸易发展迅速，服务贸易进出口总额从2006年的68.9亿美元增至2013年的596.2亿美元，年均增长36.1%。服务外包合同额60.5亿美元，连续三年居广东省首位。虽然进出口商品结构有所优化，但是广州外贸整体上仍停留在“以量取胜”上，结构层次仍然较低。2013年，全市加工贸易出口额占出口总额的比重为46.1%，出口商品仍处于国际分工产业链的低端，拥有自主品牌、自主知识产权和自主营销渠道的出口产品占比较低。另外，外资企业出口额占全市出口总额比重高达52.52%，依旧是对外贸易的绝对主力，本土企业国际化程度还较低，参与国际合作的意识有待进一步提高，竞争力有待进一步增强。
(二)实际利用外资
近十年来，广州合同外资和实际外资年均分别增长9.9%和8.4%，2013年达71.14亿美元和48.04亿美元。截至2013年9月底，累计引进外资企业2.4万家，投资总额达1873.7亿美元。即便如此，广州实际利用外资额同期仍然远远低于北京(80.4亿美元)、上海(151.85亿美元)、深圳(52.29亿美元)和天津(150.16亿美元)。从结构上看，广州利用外资仍然以制造业为主，但服务业利用外资额增长较快，2013年服务业(不包括房地产业)实际外资额占全市实际外资总额的46.7%;234家世界500强企业投资设立了628家企业。利用外资结构虽然有所优化，但是跨国企业对广州投资仍以资源导向和成本导向型为主，偏好广州的劳动资源要素禀赋优势、土地政策及较低的环境规制成本，其投资领域主要集中在劳动密集型等低附加值产业，即便是高端产业，从事的也主要是低端生产环节。
(三)企业“走出去”
近年来，广州企业对外投资步伐不断加快，截至2013年12月，全市续存备案登记的对外贸易经营者共17820家，其中国有企业645家，占3.62%;外商投资企业1001家，占5.62%;私营企业15983家，占89.69 %;集体企业118家，占0.66%;个体户73家，占0.41%。对外投资总额从2002年的924万美元增至2013年的20.02亿美元，年均增长63%;投资领域主要涉及能源资源、农林牧渔业、房地产、批发展贸、物流仓储以及金融、租赁、投资等商务服务业。2013年对外承包工程和对外劳务合作完成营业额3.67亿美元，同比增长27.2%;承包工程和劳务合作在外人员共1.66万人。尤其是“十二五”以来，企业“走出去”步伐进一步加快，近3年对外投资总额超过历年累计的50%。总体而言，广州民营企业和中小企业是境外投资的主力军，大型企业偏少。事实上，广州市比较缺乏具有国际影响力的本土跨国公司。由于龙头型企业带动能力不强，导致广州“走出去”企业仍然主要停留在建立传统贸易窗口或开展海外工程承包上，绿地投资、国际、设立海外研发机构等层次较高的对外投资形式较少。
(四)区域开放合作
广州正全方位与世界各国(地区)建立经贸合作，加速融入全球经济体系进程。与香港合作不断深化，与欧美日等发达经济体合作不断加强，与新兴经济体经贸合作不断拓展。美国、欧盟、东盟和香港已经成为广州位列前四位的贸易伙伴，俄罗斯、中东、拉美等新兴市场正成为对外合作新热点。另外，随着珠三角和泛珠三角区域合作的推进，广州与国内主要城市合作交流的频率也进一步提高。然而，目前广州在区域开放合作中主要集中在商品和货物往来，更深层次的产业合作、文化交流和投资互惠水平还有较大的提升空间。
(五)开放型经济体制
通过多年努力和探索，广州从行政审批、商事制度、通关模式、商务环境、对外服务与合作等领域持续推动开放型经济体制建设，并取得显著成效：一是企业“引进来”服务机制基本建立，先后设立外商投资政务服务直通车机制和重点外资企业(项目)服务工作机制，从项目审批、要素保障到经营困难协调解决等各方面为外商投资提供全方位服务，目前，在广州投资的外经贸企业超过万家，每年新增的外经贸企业近1000家;二是企业“走出去”服务机制逐步形成，继出台《广州市关于加快实施“走出去”战略若干意见的主要内容》后，广州又对全市重点企业和预计境外投资超1000万美元的重点项目实行“一企一策”服务。同时，推动减少对外投资审批环节，实现事前审批转向改善对外投资信息、法律、融资、保险等服务转变;三是通过启动外商投资登记制度改革和率先在全国开发使用外商投资企业网上审批服务系统，广州相继对外商投资登记和审批制度进行大幅改革，外商投资管理效率得到进一步提升，企业可在5个工作日内完成审查工作;四是不断优化国际营商环境，2013年广州第三度荣获福布斯“中国大陆最佳商业城市第一”，并分别被《中国法治政府评估报告2013》《中国城市公共服务能力评估报告》评为第一名。据华南美国商会2014年对351家企业的调查显示，55.8%的企业将华南地区运营总部设在广州，92.2%的会员企业已实现盈利或将在短期内实现盈利。
三、广州开放型经济发展阶段分析
根据世界经济发展经验，一国或地区开放型经济发展水平与其经济发展水平具有正比例关系。基于此，Dunning(1980)对世界67个国家在1967—1978年间的直接投资流量与经济发展水平进行实证分析，结果表明一国或地区吸引外资和对外投资能力与该国或地区的经济发展水平有密切关系[2]。Dunning(1998)在投资周期发展理论的基础上，把经济发展阶段对应的开放型发展水平划分为六个阶段[3]，如表1所示：
2013年，广州人均GDP约为1.9万美元，人均国民收入约1.6万元，三次产业结构为1.5：33.9：64.6，已达到发达经济状态。根据表1，广州经济发展阶段与开放型经济发展水平的对应关系应该处于第六阶段，即在国际贸易和投资市场上具有极强的竞争力，其对外和内流投资主要由本地区相对于竞争对手的GNP增长方式和结构决定。然而，2013年广州对外投资规模依然远远小于利用外资规模，但前者增速远远高于后者，根据表1对外直接投资应处于第三阶段。由此看来，广州开放型经济发展水平已经落后于经济发展水平。
事实上，虽然目前广州市开放型经济体制改革取得了一定成效，但同时也存在一些问题：歧视性市场经济准入壁垒仍然存在，外商投资进入的深度不足;外商引进统筹规划机制不健全，引进方式(以绿地投资为主)比较单一，引进行业(以一般制造业为主)和区域(以开发区为主)过于集中;企业对外投资规模不大、实力不强，融资支持机制不完善;对外投资企业国际市场信息交流机制不健全，对外投资企业的引导和服务力度有待加强;内资、外资分头管理，资源分散等问题依然存在;与港澳台合作深度不够，缺乏与周边国家和地区规范化、稳定化和长效化的区域合作机制等。这些因素均对广州开放型经济发展产生一定制约作用。
四、提升广州开放型经济发展水平的战略选择
为提升广州开放型经济发展水平，当务之急是立足自身、把握全球和区域经济发展规律，寻找并选择适宜的对外贸易战略，并以此为依据不断优化和完善开放型经济体制机制。唯有如此，才能沿着正确的方向，打造开放型经济发展的优越基础和条件。
(一)开放型经济发展导向：贸易战略选择
所谓贸易战略，是指根据开放型经济发展要求，通过选择主导或者参与国际贸易投资分工的程度进而影响自身资源配置效率和竞争能力的经贸政策体制。贸易战略可分为多种，如克鲁格(1983)分为出口促进型、进口替代型和温和进口替代型[4];钱纳里(1986)分为出口促进型、进口替代型和平衡战略型[5];巴拉萨(1987)分为坚定外向型、一般外向型、一般内向型和坚定内向型等[6]。虽然贸易战略有多重，但是据发达国家和地区的发展经验，经济发展的不同阶段应分别使用不同的贸易战略和政策(见表2)。
广州经济发展虽然已经达到发达国家水平，但并未进入知识和创新驱动发展阶段，以技术和知识密集型产业为主导的现代产业体系尚未形成，科技创新对经济发展的贡献与东京、新加坡、香港、台北、首尔、上海等世界创新型城市还有较大差距[7]。显然，广州经济发展并未完全进入自主创新阶段。根据表2，这一经济发展阶段特征内在决定了广州在构建开放型经济过程中应采取以整体开放为主导、以适当保护为补充的政策，以实现既能收获开放收益又能规避开放风险的目标。
(二)开放型经济发展支撑：经济体制优化
当前，国内外环境正在发生深刻变化，全球经济和贸易“南升北降”和“东升西降”新格局、第三次工业革命和区域竞合展现的新时代以及我国全面改革和打造经济“升级版”蕴含的新动力为广州开放型经济发展带来新契机和新空间[8]。同时，全球经济和国际投资步伐放缓将使外部需求减弱，给广州对外贸易和对外投资带来不利影响;以美国为主导的TPP、TTIP、PTP等新一轮国际贸易规则制定有可能在一定程度上“边缘化”既有的WTO体系，使广州现行的开放型经济体制面临新的不适;贸易保护主义出现回潮尤其是对中国外贸的“偏见”增多，也将不断考验广州企业“走出去”方式。因此，推进“以整体开放为主导、以适当保护为补充”的开放型贸易战略，关键在于审时度势制定并实施更加适宜的对外规则和管理体制，建立和优化开放型经济体制机制。
借鉴国内外先进城市的发展经验，广州开放型经济体制机制的要义是坚持大开放促大发展的战略思想，建立完善外经贸公共管理体制、公共服务体系和涉外经济运行体制，营造国际化、开放化、包容化、规范化、高效化的体制环境，健全开放的市场运行机制，促进对外贸易转型升级;其终极目标是推动形成全方位、多层次、宽领域、高水平的开放型经济发展新格局;其重点是六大机制：一是对外开放深化体制，构建外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，推动制造业实现全面开放，服务业开放取得突破性成效，建立完善的境外投资管理、审批和服务机制。二是合作交流提速机制，健全城市公共外交体制机制，建立与周边区域、港澳、珠江—西江经济带、高铁经济带以及丝绸之路经济带和海上丝绸之路等区域的合作交流机制。三是开放平台发展机制，建立一批定位清晰、优势突出、特色明显和分工互补的开放型经济平台。四是开放产业促进机制，完善对外招商引资机制，建立开放型产业和产业集群培育机制。五是投资贸易环境优化机制，建设对接国际先进理念和通行规则的城市发展环境、竞争有序的市场环境、透明高效的政务环境、公平正义的法制环境。