电子政务环境下的政府管理模式创新

内容摘要：本文阐述了电子政务的基本概念及其主要内容，并在此基础上引入约束管理理论（TOC），提出将其运用于指导政府电子政务建设的具体实践，通过管理模式上的创新，实现政府公共管理信息化新境界。

关键词：电子政务 管理创新 约束理论

近年来，随着计算机网络和信息技术的迅猛发展，人们的工作与生活方式都发生了深刻改变。为了迎接信息社会的挑战，利用当今先进的计算机网络和信息技术来改造政府、重塑政府、构建电子化政府、实施电子政务，已成为世界各国所普遍追求的战略目标。从传统政府转变为电子政府，将是一次极为深刻和艰巨的变革。同时，作为一项系统工程，电子政府、电子政务建设所涉及的已不仅仅是计算机网络与信息技术同政府管理的结合问题，而应建立一整套全新的政府管理体制和政务管理模式的问题。

本文将就这一问题做初步的探讨，从系统思维的角度，提出运用约束理论这一现代管理理论与方法来考察电子政务建设的全过程，通过管理模式上的创新，从而实现电子政务加约束理论的政府公共管理信息化新境界。

电子政务及其主要内容

当前，世界各发达国家借助于先进的计算机网络与信息技术争相进行的电子政务建设，已经成为国际公共行政改革的一个新亮点或者说新动向。电子政府或者电子政务，已成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。

根据美国IBM/Lotus公司技术白皮书中的描述：“电子政务（e-Government，即电子政府），是电子商务（e-Commerce/ e-Business）应用体系中，基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统”。电子政务是政府办公自动化系统在深度和广度的延伸，即从内部办公延伸到对外服务，从内部网（Intranet）延伸到政府机关间交换网（Extranet）乃至因特网(Internet)。电子政务能够使网络在发挥政府职能和政府管理方面起到更加积极的作用，从而带来巨大的社会效益和经济效益。同时也给全社会的各个层面带来良好的发展机遇和前景。

电子政务系统主要由两部分构成，即信息交换系统与协同工作系统。

（一）信息交换系统的主要内容

第一，办公自动化子系统，包括办公套件、多媒体处理工具、网络应用工具以及各种政务专用软件。这些软件运行在办公业务网和办公业务资源网上，处理来自政府公众信息网、办公业务网、办公业务资源网的信息，输出的信息存储到电子信息资源库。第二，数据共享子系统，包括数据集成软件、应用集成软件、电子政务专用中间件等。由于电子政务系统数据资源开放、信息共享等特点，使得在传统等级森严的层次管理中所形成的“信息孤岛”的联合得以实现，从而为电子政务所体现的“扁平式管理”提供了可能性。第三，电子政务协同办公专用软件子系统，包括数据标准化软件、业务映像软件以及协同工作调度软件。由于原有的各类办公软件只是对单个政府职能部门政务流程的映像，缺乏协同工作机制，因此需要电子政务协同办公专用软件子系统将各个不同政府职能部门的政务流程映像为一个统一的软件模型，并将其在网络中实现。

（二）协同工作系统的主要内容

第一，政务数据集成与挖掘系统。数据挖掘就是在一些事实或观察数据的集合中寻找模式的决策支持过程。根据不同的数据挖掘对象，数据挖掘分为内容挖掘、结构挖掘以及用法挖掘等三个部分。第二，政务决策支持系统。电子政务协同工作平台借助于资讯工程技术、集成化思想，构筑了智能型、交互式、集成化的决策支持系统，并为决策层开发了主管信息系统与主管支持系统。这需要系统平台的支持，更依赖于多源数据的采集、建库、维护、更新，及最终对资料的管理、统计、分析。因此，可围绕网络环境中政府信息的采集、处理、管理和服务等应用为内容，建立基于数据库基础上的政府信息资源应用系统。第三，应用集成技术系统。由于多年来各政府部门各自为战形成的信息孤岛，已不能满足日益增长的信息处理和协同工作的要求，必须通过集成技术在系统中架设数据和应用的“桥梁”，使整个系统能够具备信息交换和协同工作能力，才能满足新经济时代的信息化要求。第四，安全保障系统。这是电子政务中的重要环节，整个系统安全的设计，必须从物理安全、网络安全、信息安全以及安全管理等全方位来考虑。

约束理论内涵

约束理论（Theory of Constraints，简称TOC）是在优化生产技术(Optimized Production Technology，简称OPT)的基础之上，由美籍以色列裔物理学家、企业管理顾问Dr．Eliyahu M·Goldratt和Cox等人于1986年在其所著的《目标——简单而有效的常识管理》一书中最早提出的。按照美国生产及库存管理协会（APICS）下属的“约束管理”研究小组（CMSIG）给出的定义，约束理论（TOC）“可以被看作是一套管理理念与管理工具的集合”。它“把企业在实现其目标的过程中现存的或者潜伏的制约因素称为‘约束’（Constraints），通过逐个识别和消除这些‘约束’，使得企业的改进方向与策略明确化，从而达到帮助企业更有效地实现其目标的目的”。

E·M·Goldratt认为，（营利性）企业的目标即在于“能够在现在和将来持续地赚钱”。并在此基础上，发展提出了关于产销率、库存和运营成本的评价指标、TOC的九条基本原则（Fundamental Principles）、五个核心步骤（Focusing Steps）以及包含六棵逻辑树的思维流程（Thinking Process）等等，作为一整套的技术方法和工具，从而为TOC的具体实施提供了保障。

需要指出的是，虽然是产生于生产制造业的环境下，但作为一种整体性、联系性和发展演化性的系统观的具体体现，尤其是随着其理论体系的不断完善与发展，TOC的应用范围已经从单纯的生产经营管理扩展到了包括政府、教育、医疗等一些非营利性组织在内的更广泛领域。例如，H·William Dettmer曾明确提出，对于诸如政府、国防、医疗和教育等这样的非营利性组织机构来说，他们的目标则在于“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。这为运用约束理论的基本方法和技术工具分析研究电子政务环境下的政府管理模式创新问题提供了理论上的依据。

基于约束理论的电子政务建设与政府管理模式创新

我国学者刘惠军（2001）曾详细阐述了电子政务在促使政府主动适应社会变革的需要、提高政府办公和决策效率、推进政务公开、整合政府职能规范行政行为、提高公务员科技素质、推动全社会的信息化建设等方面的重要意义，并从技术系统建设、应用与体制创新等各方面给出了电子政务建设的目标。本文认为，所有这些，归根到底都应服从于政府的职能的发挥这一中心任务来展开，即“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。因此说，所有相关的工作，都应服从或服务于这一核心的目的。而检验电子政务建设是否有效，也应以此作为标准。

围绕政府职能这一总的目标，将TOC的基本思想方法运用于电子政务建设，就是要将TOC的一整套基本的技术方法和工具应用于整个电子政务建设全过程，并将强调整体性、联系性和发展变化性的系统观来起总的指导思想，通过识别发现和提升其中所存在的“瓶颈”环节，来使得“政府服务于公众”这一目标得到最大化地实现。就是要认识到，电子政务建设绝不仅仅是单纯地将“政务信息资源数字化，内部办公过程无纸化，对外管理服务网络化”作为根本目的，不是简单地实现政府“公共管理电子化”，而是在整个电子政务建设过程中，随着这种外部环境电子化、信息化的变化，必然要伴随着政府运作管理中的“潜规则”变化，伴随着政府管理理念的更新、管理流程的革新与管理模式的创新。

电子政务环境下，政府公共管理的模式需要体现以下几个方面的特征：

技术支撑。网络技术是电子政务管理模式的核心，包括计算机辅助办公系统、管理信息系统、决策支持系统、办公信息系统、智能管理系统等在内的网络技术与其他信息技术的融合，共同实现了电子政务管理的程序化、网络化、自动化、智能化。

整合。在网络管理模式下，政府机构的每一个部门，由网络连接起来协同工作，打破了原有的地域、层级、部门上的限制，减少了部门之间的冲突，促使政府组织和职能的整合，让政府部门之间的信息能够流通、共享，使公众享受到无组织边界的政府服务。

服务。服务的理念是电子政务的主要管理理念。在这种理念下，公众和企业等团体组织是政府管理机构的客户，政府要确定服务标准，向客户作出承诺。这使得政府的职能由控制型转向控制—服务型。

交互。在电子政务的管理模式下，公众和企业等团体组织利用网络与政府打交道，将改变必须通过一定的组织结构层次进行书面审核的工作方式，任何个人、企业和团体组织，都可以直接通过交互式的技术手段表达和传递信息，政府与公众和企业等团体组织可以直接的交流沟通。同时政府也可以通过网络直接行使政府的职能和权力，发布政策信息，也可通过网络收集、分析反映社会状况以及公众和企业等团体组织需求、意见的数据资料，为政府决策提供更可靠、更客观的科学依据。

开放。开放的特征一是指在法律允许范围内政府信息的公开和可获得性，让社会和公众容易获得政府信息，为公众获得政府信息提供便利。二是指管理和沟通的渠道公开，便于公众办事和监督。

知识化。与传统的以日常事务为主的政务活动不同，在电子政务的管理模式中贯穿着一种知识的理念和创新的精神。

综上所述，本文简要介绍了电子政务的基本概念及其主要内容，并在此基础上引入作为当代管理理论之一的约束理论，提出将其应用于指导电子政务建设的具体实践，通过政府管理模式上的创新，来实现电子政务建设实施的核心目的，以更有效地发挥政府服务公众的职能。但限于篇幅，这里尚没有涉及具体方案的设计与实施问题，这将成为笔者今后进一步工作的方向。

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