地方政府公共危机应急机制论文
随着城市建设和社会经济的迅速发展,一些突发性的社会灾害,给人们带来的巨大物质和精神损失以及对社会发展造成的破坏是不可估量的。下文是小编为大家整理的关于地方政府公共危机应急机制论文的范文，欢迎大家阅读参考!
地方政府公共危机应急机制论文篇1
地方政府应急管理能力建设激励机制研究
前言：应急管理重视不够、应急能力建设投入不足、自发持续改进机制缺乏等问题是政府应急管理能力建设面临的严峻挑战。设计精良的激励机制是推动地方政府积极主动参与应急管理能力建设的制度保障。运用委托代理理论，分析中央政府与地方政府间委托代理关系，建立以中央政府为委托人、地方政府为代理人的委托代理模型，解析建设成果分享份额、努力成本、随机因素预期等对地方政府应急管理能力建设努力程度的影响，提出科学的应急管理能力评估机制，多元化、日常化、制度化的责任监督机制和完善的应急绩效考核机制是激励地方政府自发持续提高应急管理能力的有效制度设计。
以经济建设为中心的当代中国，政治系统与决策机制高度集中于政府，政府具有很强的控制和管理社会的能力[1]。08南方雨雪冰冻灾害、汶川地震、玉树地震等重大突发事件的成功处置，凸显了数年来国家应急管理体系的建设成果，以及中国社会主义制度的政治优势和组织优势。然而，作为应急管理的主要参与主体，政府对突发事件发生存在侥幸心理，大多数应急准备活动还是即兴式、政府号召式或事件推动式[2]，政府组织应急实践行动迟缓、有利则争无功则推的问题仍很普遍[3]。
依托现有行政体制，我国已初步建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，以综合应对各类突发事件。作为社会管理和公共服务的行为主体[4]，地方政府组织不仅代表公共利益，也代表其组成成员的利益。地方政府组织及其官员行为在很大程度上决定于政绩考评制度[5]。在以GDP为基础的绩效评估体系下，地方政府作为“理性经济人”，自然会集中关注具有高显著性绩效的经济建设职能目标，忽略低显著性绩效的应急管理能力建设职能目标。
现有体制下，构建推动地方政府组织及其官员按照“官僚理性”和“职业伦理”积极采取行动、主动参与应急管理能力建设的激励机制，成为我国应急管理体制优化的重点。已有相关研究中，监测与预警机制、处置与救援机制、恢复与重建机制得到广泛研究与拓展，或定性归纳总结相关机制发展现状、存在问题，或从组织结构设计、协调沟通机制完善、法律体系完善等方面提出策略，针对应急准备阶段社会管理机制与应急准备机制，尤其是应急能力建设过程中信息不对称和中央、地方政府目标冲突及其解决机制的研究较少。因此，亟需结合中国现行应急管理体系特点，从地方政府应急管理能力建设成果特征入手，把握地方政府组织及其官员的行为规律，研究建立推动地方政府自发持续提高应急管理能力的激励机制。
委托代理理论的核心是解决信息不对称条件下最优激励机制设计的问题[6]。鉴于此，拟建立以中央政府为委托人、地方政府为代理人的委托代理模型，将影响应急管理能力建设努力程度的地方政府效用函数与应急管理能力建设成果分享份额、地方政府的风险态度以及随机因素等联系起来，分析现有应急管理体系下，如何将激励机制纳入地方政府应急管理能力建设制度体系，实现应急管理从被动反应型向主动保障型转变。
一、应急管理能力建设委托代理关系
应急管理能力建设中，中央政府与地方政府关系满足构成委托代理关系必要的契约关系、利益关系和信息不对称性条件。
作为实现公共利益的主体，中央政府对国家应急管理体系建设的时空把握超脱于地方性公共意识，具有宏观性和整体公共性[7]。中央政府站在 “治理”的战略高度，结合应急管理体系建设的实际需求，考虑国情特征以及现阶段突发事件特点，整合多方力量[8]，进行自上而下的系统规划，明确应急管理体系建设的优先顺序和重点任务[9]，委托地方政府积极贯彻执行。中央政府与地方政府关系是制度化契约关系。
然而，应急管理能力建设投入具有系统性、不确定性、滞后性、动态性特征。建设投入涉及预防、准备、响应和恢复全过程，其经济效益更多表现为“减损”，“减损”效益的价值多在突发事件发生时显现，且应急管理能力建设是一个动态持续过程，不能一蹴而就。因此，作为“理性经济人”的地方政府，在以GDP为基础的绩效评估体系下，易忽略显著性较低的应急管理绩效，造成应急管理重视不够、投入不足、自发持续改进动力缺乏等问题。应急能力建设过程中，中央政府与地方政府利益的冲突与共融，极易引发地方政府组织及其官员在自身利益最大化驱使下的信息操纵、道德风险等机会主义行为[10]。中央政府与地方政府存在利益关系。
我国尚未建立起完备的应急管理能力评估指标体系，缺乏可靠的建设成果评价依据。加之应急能力建设成果由地方政府努力程度和其他一些难以观测、控制的随机因素共同决定，中央政府无法对其行为过程进行有效的监督，获得其努力程度的确切信息。因此，对于地方政府应急管理能力建设努力程度这个重要变量，中央政府与地方政府信息不对称，中央政府处于劣势地位。综上所述，应急管理能力建设过程中，中央政府、地方政府关系为委托代理关系。处于信息劣势的中央政府是委托人，处于信息优势的地方政府是代理人。中央政府需要解决的问题是如何根据可观测信息来设计激励机制与监督机制，以激励地方政府从自身利益出发，积极采取行动，主动参与应急管理能力建设，自发持续提高应急管理能力。
二、应急管理能力建设委托代理模型
1.模型假设
(1)理性经济人假设
中央政府、地方政府都是追求自身利益最大化的理性经济人。中央政府追求公共利益最大化，地方政府追求地方经济利益最大化。
(2)风险态度假设
中央政府是风险中性的，地方政府是风险规避的，且地方政府具有不变的风险规避度量的效用函数。
(3)利益均衡假设
地方政府追求自身利益最大化的同时可以最大限度地增进中央政府的利益。
2.模型构建
本文以Holmstrom和Milgrom的研究为基础建立中央政府与地方政府应急管理能力建设委托代理模型。
地方政府应急管理能力建设行为的线性产出函数，见式3-1。 π=a+θ (3-1)
其中，π表示城市应急管理能力评估结果，a表示地方政府应急管理能力建设行动的努力程度变量，θ表示影响应急管理能力建设成果的不确定性随机变量，且 。
3.模型分析
激励相性约束条件(I.C.)揭示了设计基于城市应急管理能力评估结果的激励机制与监督机制，可以促使地方政府提高应急管理能力建设努力程度。地方政府应急管理能力建设努力程度(a)，与其所分享的应急管理能力建设成果的份额(β和δ)呈正相关。考虑极限情况，当δ=0时，地方政府努力程度则完全决定于以应急管理能力评估结果为依据所分享的应急管理能力建设成果的份额β。如果中央政府希望地方政府的努力达到某一给定水平，但对地方政府行为监督难度较大、监督成本过高，则应该提高地方政府依据应急管理能力评估结果所分享的建设成果的份额。
地方政府应急管理能力建设努力程度 (a)与努力成本系数(b)、风险规避度(ρ)呈负相关;地方政府和中央政府对影响应急管理能力建设成果的随机因素
的预期差异影响地方政府努力程度(a)。因此，地方政府偏好投资建设应急管理能力提升速度较快和较容易被监督者识别的项目，极易忽略对城市应急管理能力建设体系的整体规划。
提高地方政府的固定收益对其努力程度没有激励作用，即如果不论地方政府付出多少努力提高城市应急管理能力，其所获得的收益均相同，则地方政府将缺乏努力工作的动力。
三、应急管理能力建设激励机制
基于中央政府和地方政府应急管理能力建设委托代理模型分析结果，提出良好的激励机制设计应从建立政府应急管理能力评估机制、构建多元化、日常化、制度化责任监督机制和完善政府应急绩效考核机制入手。
1.建立政府应急管理能力评估机制
应急管理能力评估是评价政府应急管理能力建设成果、识别建设优先顺序、明确建设重点任务的有效手段。应急管理能力建设属于低显著性行为。科学的评估体系、完善的评估机制是中央政府制定有效奖惩机制的可靠依据;是地方政府正确认识其应急管理能力的有效途径。
因此，应建立完善的应急管理能力评估体系，成立独立的评估机构委员会，依照标准化的评估流程及方法，评价政府应急管理能力，形成评估报告;督促地方政府制定清晰的应急管理能力体系建设战略目标和建设规划，动态调整规划，监督规划的有效执行;制定科学的应急管理能力建设标准，激励地方政府参考建设标准、依据建设规划、紧密结合应急管理能力评估报告积极主动进行应急管理能力建设。值得注意的是，地方政府所处时空环境不同，适用的评估体系和建设标准应因地制宜、灵活调整。避免出现应急管理能力建设不平衡、布局不合理、能力建设缺失或重复建设现象[2]。
2.构建多元化、日常化、制度化责任监督机制
应急管理能力建设努力程度是地方政府的私人信息。尽管监督信号不能给出地方政府努力程度的完全信息，但仍能使中央政府获得附加信息。通过完善责任监督机制，可以降低信息的不对称性，减少地方政府努力成本。传统政府监督机制存在主体力量薄弱、监督动力不足、监督形式单一、监督内容重权限轻履责、监督法制化程度低等问题[12]。
因此，应完善法律和制度保障，落实监督实体规则和程序规则，通过法律明确公众、新闻媒体、专业机构委员会和中央政府等多元监督主体监督权责、监督内容、形式和监督程序，保障监督主体全过程行为有法可依;理顺多元监督主体之间的关系，推动民主监督实现;培育应急文化，增强政府责任感，塑造责任政府理念，制定政德监督机制;贯彻落实行政问责制度，改变重执行问责、轻决策问责，重事故问责、轻日常问责，重应对问责、轻预防问责现状，建立严格的决策责任追究制度、明晰日常责任监督与考核制度，形成政府应急管理能力建设行为的自我监控机制。
1.完善政府应急绩效考核机制
政府绩效是落实政府责任、提高政府效能、改进政府管理的有效手段[5]，基于预测判断、监督支持、激励约束和资源优化等功能，其在改进激励机制、监督机制和责任机制中具有十分重要的作用。政府间委托代理关系的实质要素是地方领导官员[13]，而地方领导官员政治动力更多的来自于对保有权利和晋升的激励[14][15]。
因此，应完善以GDP为中心的政府绩效考核体系，将应急绩效纳入考核体系，通过设定合理的应急管理能力建设标准和绩效标准，为政府衡量其应急管理职能履行提供一个较为清晰的尺度。传统政府应急绩效通过伤亡人数、直接经济损失等来考核，绩效考核指标体系不健全，指标设置过于笼统、评估标准比较单一，评估方式多为“运动式”、“评比式”，随意性大，规范性不强;评估实践广度、深度和力度和持续性严重不足;绩效考核工作的开展法律和制度保障严重缺乏。
应结合各地应急管理工作实践和制度环境等情况，认真分析应急管理能力建设工作过程指标与绩效指标的关系，结合应急管理能力建设工作特点和目标要求，针对政府、政府部门和政府领导官员[16]，制定科学的、分层次的绩效考核体系;建立绩效评估报告制度、问责制度、奖惩制度等;广泛开辟专业机构和公众多方位绩效考核参与渠道，以促进政府思考其应急管理能力建设职能及行为方式。
四、结语
地方政府努力成本系数、应急管理能力建设成果的分享份额、风险规避度以及地方政府和中央政府对影响应急管理能力建设成果的随机因素的预期差异均会影响地方政府努力程度。通过建立政府应急管理能力评估机制、引入多元化、日常化、制度化责任监督机制、完善政府应急绩效考核机制，可以减少中央政府和地方政府政府监督信息不对称性，降低地方政府努力成本系数，有效推动地方政府重视并自发持续改进应急管理能力，实现政府应急管理从被动应付型向主动保障型转变，保障人民群众生命财产安全和社会稳定，促进公共利益最大化的实现。
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地方政府公共危机应急机制论文篇2
谈公共危机及其应急管理机制建设
内容摘要 :本文根据目前公共危机和安全问题的严峻形势,针对我国公共危机应急管理机制建设中存在的诸多问题,提出进一步完善公共危机应急管理机制的若干政策建议。
关键词:公共危机 应急管理 政府组织
随着城市建设和社会经济的迅速发展,一些突发性的社会灾害,给人们带来的巨大物质和精神损失以及对社会发展造成的破坏是不可估量的。突发事件的发生,暴露出我国经济和社会发展中存在的一些问题,其中较突出的一个问题就是公共危机应急机制还不健全,处理和管理危机能力亟待增强。突发事件警醒我们,必须建立健全公共危机应急管理机制,切实加强公共危机应急管理工作,提高全社会抵御突发事件的能力。
公共危机的类型及特征
公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素,对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。其影响范围广大,对生命、财产、环境造成严重威胁和损害,对社会秩序形成巨大冲击,超出政府和社会常态的管理能力,从而要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。
公共危机一般分为自然灾害、事故灾难、公共卫生危机、社会安全危机、经济危机五类(见表1),但不论是哪个领域的公共危机均具有以下几个基本特征:
一是公共性。
公共危机尽管起因千差万别,但有一点是共同的,即它们涉及的对象不是单个的个人而是社会大众,至少是一个特定单位或地域中的一群人。公共危机的发生一般涉及地区性甚至国家公共利益,这一类危机事件往往因为迅速传播而引起公众的关注。因此,危机的妥善解决必然要涉及到对公共资源的组织协调,涉及到对公共心理认识的引导和提高,涉及到公共组织的自我修复完善。
二是突发性、紧迫性。
公共危机的发生突如其来,或只有短时预兆且演变迅速,有很强的冲击力,往往使人们措手不及。危机管理者必须立即采取紧急措施加以处置和控制,否则将会造成更大的危害和损失,如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失,如不能立即采取紧急救助,损失将不断扩大。
三是危害性。
危机事件的发生威胁到公众生命财产、社会秩序和公共安全,对社会心里和个人心里也会造成巨大的破坏性冲击,使社会基本价值观受到挑战和威胁。另外,由于现代传媒的发达,使得危机事件在最短的时间内波及全世界,成为全球性的话题,从而使危机的影响进一步扩大,有可能损坏政府形象。
四是不确定性。
危机事件的爆发虽然存在着发生的征兆和预警的可能,但人们对危机事件发生的概率、危机如何产生、如何发展、波及范围多大、危害程度多深等往往难以有准确的把握。如人们还难以准确预见火灾在何时何地以何种形式发生;对地震、台风、疫情等虽能做出一定的预报,但对危机发生的具体形式、爆发程度及其造成的后果也难以完全准确预见。另外,危机的起因既可能是由单一原因引起的,也可能是多种原因的结果,大众的反映程度以及社会管理的有效程度也是难以预知的,因此危机的发展变化方向是多变的。同时,由于社会的发展,事物之间的联系愈发复杂,不确定性更加突出,这对管理者正确决策提出了巨大的挑战。
五是社会性、扩散性。公共危机更侧重于强调事件的规模和影响程度,社会性是公共危机的应有之义。危机发生和发展具有动态的特点,其影响和危害则具有扩散的特点。扩散性是就危机影响的过程和波及范围而言的,涟漪反映或连锁反映就是扩散性的例证,由于危机所产生的影响涉及到社会诸多领域,一个危机的发生往往会引爆另一个危机的发生。
完善我国公共危机应急管理机制的对策
近年来,我国各种突发事件频繁发生,整个中国已开始积极应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件的威胁,并积累了一些宝贵经验,但仍存在着诸多不足之处。为进一步完善突发公共危机应急管理机制,特提出以下几个方面的政策建议:
强化公共危机应急管理意识。目前,我国在社会领域和政府管理层面上,危机意识尚显薄弱。从近年来SARS、“广西南丹”矿井透水等事件的处理来看,在事件开始出现苗头时,很多地方政府并没有意识到问题的严重性,反应迟钝,对一些明显可能成为危机的问题缺少详细的预警分析,导致政府处理危机事件往往是撞击式的被动反应模式。因此,各级政府首先要清醒地认识到我国现阶段公共危机应急管理的重要性,培养危机意识。
危机意识是危机管理的起点,也是提升政府危机管理能力的前提。凡事“预则立,不预则废”,各级政府必须要有忧患意识,视危机为开放社会的一种必然现象,是复杂的现代社会系统的常态,“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡”,时刻保持敏感度。其次应创造一种危机管理的文化与环境,加强教育与训练。提高对危机风险源的警惕性,提高处理技能以及在危机中保持良好的心态。同时,把危机管理意识灌输到全社会,对普通民众开展危机应对教育,提高社会的成熟度,从而增进社会抵御突发公共危机的整体水平。
健全公共危机应急管理的法律体系。我国目前灾害法和紧急状态法仍呈多元分散态势,针对不同的危机种类基本上都制定了各行业各部门独立的应对性法律法规,但其往往只适用于某种特定危机状态,无法应对复杂的公共危机,从而导致政府在处理不同危机事件时所根据的法律依据有所差异,采取的应急措施也不尽一致。
为了使政府公共危机应急管理法制化,使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,我们必须健全公共危机管理的法律体系,制定全局性危机管理法律,健全专门性危机管理法律,并建立一套成熟的危机日常管理体系及相关法律支援,建立信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确的行政应急法律制度。通过公共危机管理法律体系的建设,对全国危机管理工作进行统筹规划,实现危机管理常规化,将危机应急管理纳入法治轨道。
建立统一的常设性的危机应急管理专门机构。中国长期以来采用分部门、分灾种的单一灾情救援体制和危机管理模式,并没有一个独立、常设的危机管理协调机构,对复合危机事件的快速反应机制显得效率较低,而且不能把危机的前期控制纳入政府长远的战略规划与日常管理中,对可能产生的各种危机缺乏宏观性的总体考虑。相比之下,西方国家依据各自的国情,相继建立了适应本国危机管理的专责管理系统(见表2)。
因此,建议在国家层面上建立一个常设的、专责的危机应急管理机构,组织有经验的专家对各类危机开展分析总结工作,在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划,并协调各地区各部门以及各级政府之间的工作,加强其协同运转能力;在地方层面上建立起与统一应急管理机构相对应的对口管理部门。这样一来,以后再遇到突发情况,就由专门的政府机构来应对,而不是临时搭建一个班子,通过统一有效的管理,形成合力,提高应急处置效率。
建立危机应急管理的社会共治模式。国家公共危机管理强调的是政府的责任和反应能力,但就危机来说,它考验的是整个国家、社会的整体应对能力;面对危机,单靠政府的力量去控制和化解显然势单力薄。
因此,政府应与社会各阶层展开全方位合作,建立危机管理社会共治模式。通过加强危机教育,培养大众和企业单位的危机意识、风险防范意识、自救互救知识,提高社会动员能力,在全社会范围内形成“万众一心,众志成城”的局面,使公众与政府同心同德,休戚与共。
完善公共危机应急管理信息系统。在应对突发性事件时,公众对信息的需求迅速上升。透明度越低,危机发生的概率越高,公共危机应急管理是一项系统工程,它必须依托统一的信息系统,因此政府应把现代信息技术应用到危机应急管理中,建立有效的信息收集、管理和发布系统,形成即时的危机反应网络,迅速收集各方面的信息,加强有害信息的监控和管理,掌握有益信息的发布时机,在危机前防患于未然、预防危机,在危机中区分轻重缓急、及时处理危机。
为了控制危机事态,稳定社会秩序,避免社会恐慌,政府必须完善信息沟通机制,塑造开放的信息通道,及时、公正、充分的披露信息。通过公众与政府的有效沟通和信息交流,防止信息的误传和谣言的传播,使公众保持情绪稳定和理解,并提升政府公信力,树立负责任、透明的政府形象。
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