探究教育公共投入差异与地方财政能力
一、引言
随着我国地区经济发展差距的不断扩大，县级地区间发展水平、政府财力的差距也在加大。同时，分级财政体制、政府间转移支付体制、农业税费改革对县级财力、基础教育投入水平的差距也产生了重要的影响，地方教育公共投入的不平等日趋明显，而这种教育发展差距必将导致经济发展差距的进一步扩大。因此，地区基础教育服务水平的均衡已经成为了经济协调发展、社会和谐的重要组成部分。如何在财政经费有限的情况下，实现区域教育公共投入的均衡是我国各级政府面临的重要政策目标，也是学者们研究的重要问题。
在我国，基础教育经费主要来源于地方财政教育支出和其它筹资渠道取得的预算外资金。因而国内学者主要从地方教育经费和教育财政支出两个角度考虑基础教育投入的地区差异。对教育经费地区间差距的研究多数以省级数据为基础。王善迈，杜育红(1998)通过对我国20个省、直辖市1988-1994年的数据进行的聚类分析认为，教育经费的区域性差异呈上升趋势。袁连生和王善迈(2002)对省际间义务教育经费的研究认为我国省际生均预算内公用经费的基尼系数超过了0.5，应加大中央政府对贫困地区的教育转移支付力度。魏后凯，杨大钊(1997)认为教育财政分权化改革是引起我国地区间教育投入不平衡的重要原因。其中，人均财政支出与人均国内生产总值是影响教育经费的重要因素。从县级数据出发的研究较少，其中王蓉(2002)对我国县级义务教育经费的不平衡分析后，认为我国义务教育经费支出的不均等大部分是由省内差异引起的，而非省际差异。沈百福(2003)对省级、地市级、县级地区之间教育投资的差异进行比较，也证明了省内各地级市之间的差异明显大于全国各省之间的差异，省内各县市之间的差异明显大于各地级市之间的差异。
教育公共投入差距是研究地区教育投入差距的另一个重要方面。蒋鸣和(1999)采用1753个县的数据,用基尼系数分析了不同收入水平县人均教育投资的相对差异以及生均教育支出的城乡差异，发现我国公共财政分配差异是引起财政教育投入差距的因素之一。同时教育经费的来源越来越多地依赖民间教育资金，也引起了区域教育投资差距的扩大。“中国政府义务教育支出”课题组2005年的研究指出，教育不平等源于政府教育支出的管理级次，以县为主的教育投资体制使经费投入和地方政府的财力密切结合起来，不可避免地会引起地区教育公共投入的差距。廖楚辉、张吕(2005)在分析我国政府教育财政体制的问题中指出，目前的财政体制中教育财政管理权限的不断下移是财政教育支出总体不足、教育机会不均等加剧的主要原因，教育的发展需要有新的教育财政体制加以配合。
在公共教育投入不均等的影响因素分析中，转移支付制度对地方基础教育投入的影响是学者研究的重点之一。杜育红(1999)指出教育转移支付是财政转移支付的重要组成部分。财政转移支付分为一般转移支付和专项转移支付，前者包括税收返还和过渡时期转移支付，对缩小区域间公共教育服务水平的差距没有起到实际作用。专项转移支付资金多用于一次性或临时性的项目,不能从根本上减小地区教育投入差距。王善迈、袁连生(2002)认为，建立规范的、中央和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度,是解决贫困地区义务教育经费问题的关键。李祥云(2002)在义务教育财政转移支付类型与不同政策目标组合的研究中指出，在不考虑财政纵向平衡的情况下,配套补助是实现效率目标的最佳选择,一般性转移支付是均等地方义务教育财政地位最合适的机制。张光(2006)以浙江、湖北、陕西省为例，研究了县级净转移支付对生均财政教育支出的作用，认为在不同的省区，净转移支付对地方政府增加基础教育投入的刺激作用是不同的。
这些研究大多从省级数据出发，但是在分税制财政体制下，县级政府是基础教育的主要负担者，也是转移支付的基本单位，基于县级数据的研究更具有现实意义。而且以往对教育支出影响因素的研究中，并没有进一步划分地方财力结构，缺乏针对各项转移支付对财政教育支出影响的实证研究。本文在借鉴前人研究方法的基础上有所创新。首先，考虑到地级市辖区和直辖市所属区在一市之内有部分教育投资是共享的，在研究县级教育支出时这一部分教育投资无法体现，有必要将市辖区与一般县级单位区别考虑。因此本文仅包括了一般县级市、县区的样本，考虑一般县级单位教育公共投入的现状。其次，从地方财力总量和结构两方面分析它们对教育公共投入的影响。尤其是对本级收入、各项转移支付对公共教育投入的不同效应进行了详细分析，以此为基础提出平衡地区财政教育投入的政策建议。
二、数据和方法介绍
本文对教育公共投入不均等的描述运用了个人收入分配领域内常用的极差系数、变异系数、基尼系数、泰尔指数等方法。为了理解总体不平等有多少来源于组间、有多少来源于组内，我们对泰尔指数进行分解。
不平等指标的分解有很多种方法，常见的有基于一定分组标准进行分组的分解(GE熵指数)，还有根据不同的收入来源进行不平等贡献的分解(shorrocks，1982)。本文采用的是划分人口子集的泰尔指数分解办法。
假定总体可以分为J个组成部分，并且假定每个组内各元素的收入都相等，且等于该组均值时的不平等，即满足人口子集的可加可分解性：
其中，I为总体的不平等指数， I(j)为第j部分的不平等指数， Pj为第j组人口占总人口的比重， Sj为第j组收入占总收入的比重。 表示组内的不平等; 代表组间的不平等。同时满足以上性质的不平等指标组成通熵系数类(the generalized entropy class)：
为研究地方可用财力结构、各项转移支付等因素对教育公共投入的影响，我们运用多元回归分析的方法，采用弹性和非弹性分析两种手段，令控制变量和虚拟变量进入模型，对教育公共投入与地方财力结构的关系进行分析。
所用数据来自于财政部预算司编写的2003年《全国地市县财政统计资料》中关于农村县级财政的数据 。①包括全国27个省、4个直辖市共2056个样本。在进行统计分析前，我们对原始数据进行了整理。删除了辖区内总人口、在校生数据缺失的县区。同时，财力数据缺失的县区共90个，我们在对教育支出统计性描述时保留样本。根据研究需要，我们对所有的县区按照省区、不同区域进行划分。区域划分按照东中西部的划分标准，东部包括北京、河北、福建、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、海南、广东11个省区;中部包括吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8个省区;西部包括四川、重庆、陕西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省区，把湖南的湘西地区、湖北的鄂西地区和吉林的延边地区也划为西部地区。在此基础上对样本添加了区域、省区编码变量。考虑到教育投入的比较关系到一地区的学生规模，我们用生均财政教育支出作为衡量财政教育支出的地区间差异的指标。
我国2052个县级样本的统计结果见表1。结果显示，2003年县级地区教育公共投入存在较大差异。全国范围内，生均公共教育支出均值为1141.024元，最高的县达到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍。县级人均教育财政支出的基尼系数为0.289。在收入分配领域的研究中，基尼系数在0.3～0.4是比较理想的，0.4～0.5表示不平等程度较高。但是基础教育是一种公共产品，各地区大体一致的公共服务水平是理想的财政协调目标。目前地方教育经费主要有两个来源，一是政府的财政教育投入，另一个是来自民间的筹资。我们所比较的是第一种来源。但富裕地区其他筹资渠道获得的资金更多。因此，在包含了其他资金来源后，教育公共投入的基尼系数将会增加，王蓉(2002)的研究显示，我国1999年预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费。
教育公共投入在区域间存在较大差距。表现在东、西部生均财政教育投入水平明显高于中部。2003年，东、西部生均教育公共投入均达到生均1220元以上，而中部地区仅为908.025元。同时，东、西部地区内部的不平等程度较高，中部地区则普遍处于较低水平。分析这种问题的可能原因是，东部地区经济发展水平、政府财力水平较高，进而财政教育投入多。在西部大开发的背景下，西部得到的政策性财政支持较多，加上人口较少，生均教育支出水平相对较高，但是中部很多不发达省份在政府财力水平低、人口多的双重压力下，财政教育投入水平较低。
教育公共投入的省际比较见图1，其中第一部分包括11个东部省区，第二部分为8个中部省区，第三部分为西部12省区。由图可以看出，东部的北京、上海、浙江、山东的生均教育投入远高于其他省区，但东部地区内部差距也较大，河北、海南的生均支出与中部省区相当、甚至更低。西部地区西藏得教育投入水平与浙江、山东相当，但重庆、贵州、陕西、广西、甘肃处于较低水平。中部地区除吉林、黑龙江处于全国平均水平外，其他省区均处于全国财政教育投入水平的较低阶层。
为了理解不同群组内部与群组间的不平等对整体的不平等的贡献，我们对不平等指数进行分解。利用泰尔指数在组群间的可加可分解性，从东、中、西三大区域以及省际这两个角度划分人口子集。
东、西部地区内部的不平等程度明显高于中部地区。东部地区泰尔指数为0.149，西部地区为0.14，均高于中部地区的0.10，这与基尼系数的比较结果相同。但值得注意的是，区域之间的不平等对总体不平等的贡献仅为5.44%，而区域内部对整体不平等的贡献率高达94.56%。我国一般县级生均教育公共投入的不平等主要是由区域内部不平等引起的。同时，对省际之间的泰尔指数分解也有相同的结果，省内部的不平等对总体不平等贡献较大。
四、地方财力与教育公共投入
基础教育的分级管理体制不可避免地使公共教育投入与地方财力有着紧密的联系。地方可用财力与财力结构如何影响教育财政支出水平、政府间各项转移支付对教育支出的作用是替代、增加还是减少，我们通过建立回归模型进行分析。
(一)地方可用财力总量与教育公共投入水平
我们采用了三个衡量财政教育投入的指标作为因变量建立回归模型，考虑地方可用财力总量与区域因素对教育投入的影响。
因变量Y为衡量地方财政教育投入的三种标准，分别是教育公共支出占当年县级财政总支出的比重 、②生均财政教育支出、人均财政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府对基础教育的参与度、重视程度。随着基础教育筹资渠道的多元化发展，这一指标也反映了教育支出对政府财政的依赖性。生均、人均财政教育支出反映了该县级单位所提供的教育公共服务水平。
模型中的自变量FP代表地方可用财力，即地方本级财政收入③与得到的净转移支付④之和。X代表加入的控制变量，包括地区农业人口占总人口的比重以及东、西部虚拟变量，选择中部地区为参照组。
模型一中人均可用财力与教育投入相对水平的回归系数显著为负，即越是贫困的县区，其财政教育支出的比重反而越高。以前我们用财政教育支出的比重衡量政府对基础教育的重视程度，但是随着教育经费筹资的多元化发展，越是富裕的地区筹资渠道越多，财政性教育支出所占的比重慢慢降低。而贫困县区的筹资能力低，教育经费严重依赖于政府财政收入，“吃饭”财政的问题越严重。
模型二、三考虑的是财政教育支出水平绝对水平与财力的相关性。结果显示，人均可用财力每增加1元，生均、人均财政教育支出分别增加0.58元与0.11元。可见财力大的县区，财政教育投入的绝对水平越高。而贫困地区有限的可用财力导致低水平的财政教育投入、高水平的财政教育支出比重，从资金的机会成本角度来看，将财政资金大部分用于教育投入，势必会影响基础建设、科学研究、医疗卫生等事业的发展，将进一步拉大与富裕地区的经济发展差距。
城市化的程度对财政教育投入有显著影响。农业人口比重上升1%，财政教育支出比重增加0.09%，生均财政教育投入水平降低2.57元。可见，人口结构是教育财政投入差距的重要影响因素。在其他变量水平不变的情况下，东部地区财政教育支出的绝对水平显著较高，财政教育支出的比重也高于其他地区。西部地区的财政支出比重低于其他地区，但生均、人均财政教育支出的绝对水平高于中部地区。
(二)地方财政收入结构对教育公共投入的影响
政府的可用财力主要由地方本级收入和政府间转移支付构成，其中本级收入反映了地方政府的税收能力和地区经济发展水平，一般来说差异是比较大的。净转移支付政府在政府间转移支付中得到的实际可用的收入，政府间转移支付反映了中央政府为平衡地区财力、实现大体一致的公共服务水平而对财力低下地区进行的财政补助。为了研究政府本级财力、净转移支付如何影响财政教育投入水平，我们建立了关于生均财政教育支出双对数回归模型，同时对东、中、西三大区域的分别回归，可以比较不同地区间那部分财政收入对教育支出的积极作用越大，或者说，地区教育投入的增加更加依赖于那部分财政收入的增加。