浅谈我国个人所得税改革的根本问题
论文关键词：个人所得税 根本问题
论文摘要：我国个人所得税的改革已成为各收入阶层关注的焦点。我国现行个人所得税因为目标定位不准确，征收模式未能适时调整，致使税负确定、税率设计不合理、税制复杂，难以征僻，偷逃严重，渊节无力。本文对目标功能定位、征收模式选择、税率设计、征收管理这些个人所得税的根本问题做了一些探讨。
我国现行个人所得税自1980年开征以来，收入增长异常迅速，1980年不足l7万元，1985年突破l亿元，1989年突破l0亿元，1995年突破100亿元，2000年达到660亿元，为我国所有税种中增长最快，最具潜力的税种，在聚集财政收入、公平收入分配方面发挥着巨大作用。但在运行中日益暴露出的税制设计本身和征管方面的许多问题，也正严重阻碍着其功能的更大发挥，迫切需要从根本上进行改革。
一、目标功能定位
个人所得税的目标功能定位是指一国个人所得税在某一时期应主要发挥什么样的功能作用，这是设计和改革个人所得税的首要问题。个人所得税有聚集财政收入和公平收入分配两大功能，因此，一国个人所得税的目标功能定位又有三种选择：
(1)以调节收入分配为主，只对少数高收入者进行特殊调节；(2)以聚集财政收入为主，对大多数人进行普遍调节；(3)同时兼顾聚集财政收入和公平收入分配，对中等以上的收入阶层进行调节。对我国现阶段个人所得税功能定位的争论正好形成以上三种观点。笔者认为第三种观点是适合我国国情的选择。因为我国日益增大的GDP、GNP总额和个人所得在GNP最终分配中份额的不断上升，表明_『居民个人的纳税能力日益增强，决定了个人所得税应在解决财政困难，提高税收占GDP的比重中更有作为；日益扩大的个人收入分配差距又决定了个人所得税必须在公平收入分配方面发挥更大的作用。按第一种目标功能定位进行税制设计，必然规定较高的起征点，这便相应降低了高收入者的应税所得额和适用税率，从而将弱化个人所得税调节收入分配的功能；由于个人所得税收人总额减少，政府没有足够财力转移支付以保障贫困人口的基本生活需要，反而会加速贫富分化，增加社会不稳定因素，如果用开征社会保障税或提高社会保障税税负的手段解决问题，则由于社会保障税的普遍征收和比例税率的累退性，必然增加中低收入者的负担，这比累进的个人所得税更有碍公平，这一切正与调节个人收入分配的目标背道而驰。事实上，我国现行个人所得税就因为目标功能定位瞄准高收入阶层，以公平收入分配为目标，便过分强调区别对待，为此选择了分类征收模式。将个人收入划分为l1个类别，设计了税负不同、形式各异、扣除有别的税率进行征收，结果使税制异常复杂，加之征管基础制度不完善，征管难以适应，避税漏洞大开，偷逃行为轻易得逞，收入并不高的工薪阶层成为最主要的负担者，而真正的高收入者却游离在征管之外。而按第二种目标功能定位进行税制设计，必然要对中、低收入者，特别是略高于贫困线的低收入者课税，而对高收入者难以有效调节，既不符合公平原则，也不符合效率原则，促使一部分人陷入绝对贫困，既不能增加财政收入，又使大量高收入者负担的税款大量流失，聚集财政收入的目标同样难以实现。因此，在现阶段，我国个人所得税目标功能定位只能以兼顾聚集财政收入和公平收入分配为双重目标，对中等以上收入阶层进行调节。
二、征收模式选择
从世界范围看，个人所得税有三种征收模式：分类征收模式、综合征收模式和混合征收模式。分类征收模式就是将各类所得分门别类的划分成若干种，对不同来源的所得采用不同的标准和方法征收。这种模式事实上是多个税种的简单集合，因而征收模式简便，易管，也能对不同性质的所得实行差别对待。但这种模式不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，不能较好体现量能负担的原则，不仅不同项目间税负不平，而且使所得来源多、综合收入高的纳税人不纳或少纳税，而使应税所得来源单一、综合收入少，但相对集中的人多纳税，易使纳税人改变所得项目名称，分解收入，多次扣除费用，逃避税收。还因为采用该模式，一般项目只能采用比例税率，而使个人所得税的调节存在明显的累退性。我国现行个人所得税就应因为实行分项征收模式，上述问题非常严重。
综合征收模式就是汇集和综合全部所得，统一适用同一种超额累计税率表进行的征收方法。这种模式能较好的贯彻量能负担的原则，从横向和纵向上对税收负担进行公平分配，比较合理，因而较发达国家广泛采用，但对个人申报和税务稽查水平要求高，需要年终汇算清缴，必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件，这无疑提高了征收成本。就我国目前的征管水平看，这种模式只能是我们长期的奋斗目标。
混合征收模式就是区分不同性质的所得，对一部分分类征收，对另一部分综合征收，即分类征收与综合征收相结合的征收模式。在这种模式中，如果综合分类范围的划分和结合搞得好，就能集中分类模式和综合模式的优点，摒除两者缺陷，达到简便、易管、公平征收的目的。一般说来较优的结合是：大综合，小分类，经常性、经营性所得综合，非经常性、非经营性所得分类；相同性质的所得综合，不同性质的所得分类；计算简便的综合，计算复杂的分类。很显然，现阶段，混合征收模式是我国个人所得税征收模式的必然选择。事实上，世界各国个人所得税征收模式的演变过程反映出这么一个规律：分类征收模式只是与单一居民收入和低水平的征管相适应的征收模式，随着社会经济发展和征管水平的提高，综合征收模式是个人所得税征收的最终要求，而混合征收模式是大多数国家个人所得税征收模式从分类征收走向综合征收的必然过渡。
三、税率设计
个人所得税的税率设计应是该税种目标功能要求的最集中表现，税率形式又决定于征收模式的选择，同时作为“经济联合国”的重要成员，我国个人所得税的税率水平、档次、级距的设计既不得不考虑与国际接轨，又不能脱离我国家庭观念强，家庭总收入比个人收入更能全面反映纳税能力的实际，而覆盖个人独资企业、合伙企业的个人所得税，其最高税率又不能不与企业所得税税率相衔接。
我国个人所得税混合征收模式的选择决定厂其税率形式在总体上分为超额累进税率和比例税率两种形式，综合征收项目适用超额累进税率，分类征收项目适用比例税率。合理的比例税率，应在不进行费用扣除的情况下，按超额累进税率的实际平均税率设计。因此，个人所得税税率设计的核心问题是超额累进税率的设计。根据上述约束条件，我国个人所得税税率的设计应以家庭为基础申报单位，遵循世界各国个人所得税“宽税基，低税率，大级距，少级次”改革的思路，将我国居民按家庭收入水平划分为低收入、中等收入、较高收入、高收入、最高收入五个层次，分别按规定税率超额累进征收。根据我国个人所得税兼顾聚集财政收入和公平收入分配。对中等以上的收入阶层调节目标功能的要求，对低于标准中等收入家庭的收入部分确定零税率，既为对低收入家庭的免征，又为其他各家庭的扣除标准、对高于标准中等收入家庭收入、低于较高收入的家庭收入的部分以5％的税率征收；对高于较高收入家庭收入、低于高收入家庭收入的部分以10％的税率征收，对高于高收入家庭收入、低于最高收入家庭收入的部分以20％税率征收，对高于最高收入家庭收入的部分以35％税率征收。这种设计因各类家庭的划分标准必然要随社会经济的发展和物价水平的变动而适时调整，但各档次税率可以长期保持不变，因而既能适应经济变化又能稳定负担政策。