《监督法》实施中存在的问题及应对方法

一、贯彻实施《监督法》的重大意义

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(下简称《监督法》)于2007年1月1日依法开始施行。该法是我国各级人大常委会在监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的过程中必须遵守的重要法律，该法的制定完善了我国有关监督的法律体系，使得监督过程有法可依。其实施是国家对人民利益的有力保障，对于地方人大常委会依法行使监督职权、健全监督机制、增强监督实效、促进依法行政和公正司法，将产生重大而深远的影响，是推进社会主义民主法治的制度化、规范化及程序化建设的重要步骤。

法律的生命力在于实施。监督法所规范的，不仅包括各级人大常委会如何行使监督职权，还包括“一府两院”如何履行接受同级人大常委会监督的义务。五年来，《监督法》的颁布和实施起到了一定的积极作用，如有效推进了我国民主法治的进步，固定了一些社会认可的好的做法与经验，监督程序更加规范、情况更加透明、监督重点更加突出，监督方式更加完善等。可以说，《监督法》实施的每一步都是党和政府社会管理事务中的重点，为“发展才是硬道理”保驾护航。

二、《监督法》实施过程中存在的问题

但是法律的实施是动态发展的过程，且法律本身也需要不断完善，监督法在实施过程中，凸显出了理论和实践的差距，随着信息的传递、各种阻力的影响，其威信和作用被削弱。笔者认为，在《监督法》实施过程中存在的一些不容忽视的问题应该引起高度重视。

(一)监督认识尚需提高

自《监督法》颁布以来，人们对人大监督职能的认识有所提高，但无论对于监督者还是被监督者而言，真正从国家政治制度的角度和民主政治建设的高度来认识人大监督权的却很有限，普遍存在着监督意识薄弱的问题。首先，地方监督缺乏明确性，监督对象发生偏离。对事的监督多，而对人的监督力度缺乏。这种“对事不对人”的监督方式存在严重的弊端，导致工作处于重重包围之下，而个人行为却游离于《监督法》之外，存在治标不治本的问题。其次，地方人大以事后监督为主，严重缺乏事前监督。“事后严格监督，事前忽视监督”现象突出，从而增加了事故的发生率，因此我们往往会看到事故发生以后，监督成了重点。“凡事预则立，不预则废”，监督更是如此，事后监督的“杀鸡儆猴”成本高，且效果不明显，影响了监督工作的效率。再次，一些被监督者缺乏自觉接受监督的意识和观念，在思想上抵触，在行为上规避。有的认为人大监督是例行公事，对其开展的监督活动不屑一顾;有的认为监督就是挑刺，是对其工作的否定，对人大提出的意见和建议听之任之，对专项工作报告回避问题，办理人大提出的审议意见敷衍了事;有的地方甚至出现了向人大汇报工作时主要负责人不到场，人大评议其工作借故不参加的现象。

(二)自身建设尚需完善

监督法本身就是一个带有强制性的法律，怎样确保监督法的有效执行是重要前提条件。地方《监督法》的执行力度在于地方人大。地方人大有监督权、立法权、决定权、人事任免权。宪法所设定的这些职权充分体现了地方人大作为地方最高权力机构的法律权威地位，提高了地方人大在中国地方政治活动中的影响力，然而地方人大的监督与法律的要求差距较大。地方人大一般以临时组织为主，没有专门的监督机构;临时组织的成员往往是非专业的，在素质上不适应人大监督工作的需要，因为在地方人大的选举中，往往只考虑政治素质、代表阶层，而常忽视其参政议政能力，难以进行有效的监督;尤其是在重要的违法审查过程中，既没有专门的审查机构，也没有明确审查程序和审查时限，这就导致了监督的作用不可能达到预期效果。因此，笔者认为监督法的建设、完善和实施需要有高标准、严要求的机构，其执行也需要有专业人员的积极参与，才能有效力、有力度、有影响。

(三)监督体制尚需理顺

《监督法》第32条明确规定了全国人大常委会对最高人民法院、最高人民检察院所做出的司法解释的监督职权，同时还规定了全国人大常委会具体审查司法解释的法律程序。可见，地方人大是地方公民代表参政、议政、监政的权力机构，但监督法的具体法规以及决议的执行却需要“一府两院”的配合，地方人大并没有实际的直接强制执行权。法律的执行如果缺少强度，就如同白纸空文，势必不利于保障人民的根本利益。同时，《监督法》建立了各级人大常委会监督职权的公开行使制度，然而在监督工作实践中，地方人大的最高权力机关地位却受到地方“一府两院”的冲击，主要表现在以下几个方面：(1)人大虽为法律制定的地方最高权力机构，但地方党委并不受监督;(2)地方甚至出现反其道而行的现象，即党委监督人大，并对政府工作进行监督。这种突出的矛盾导致不良监督现象的出现，使人大行使监督权遇到了严重的阻力。如在现行的体制中，地方各级人民政府的一把手通常也是地方同级党委的第一副书记，而地方各级人大常委会主任，既不是同级党委的副书记，也不是常委，排在政府一把手之后;且如果地方人大常委会主任由当地党委书记兼任，还会出现自己监督自己的尴尬局面。因此，人大常委会如果要监督政府的工作，从现实的工作角度有些理不直、气不壮，甚至还有无从下手、无所适从的境况，与其监督不了，还不如不去得罪人。于是在各级人大的监督中，就出现了一种怪现象，人大监督工作讲成绩的多，提问题的少;表扬的多，批评的少;肯定的多，挑刺的少;有时谈到问题也是避重就轻，或者干脆把问题说成是提希望，绕道而行。正如当今社会上群众戏说的“党委搭台，政府唱戏，人大鼓掌，政协看戏”。

三、对策与建议

(一)创新监督形式，提高监督水平

监督的不完善，一方面是上述监督体制存在一定的问题，另一方面是受到政治文化因素的影响。中国传统的官本位思想较重、传统政治心理习惯依然存在，成为阻碍人大制度创新的重要因素。笔者认为应从以下三方面创新监督形式，提高监督水平。第一，重视民主政治文化的建设，从思想上为监督制度的创新扫除障碍。第二，监督应突出重点。坚持共同享有的原则，要把老百姓最现实、最迫切、最关心的利益问题和焦点问题作为监督的重点，切实做到工作安排有重点、活动开展有重点、执法检查有重点、调查视察有重点，努力形成全体人民对监督各尽其能的和谐相处局面。第三，强化公民的法治思想，使人民知法、懂法、依法办事，增强人民群众政治参与的积极性，鼓励群众自觉行使监督权，逐步形成全民监督意识，使监督权实现由高层化向文化性、民众性、民主性管理的转变。营造有利于人大监督制度创新的文化氛围。

(二)提高监督认识，强化监督职能

首先，地方人大要提高自身的认识。宪法和法律赋予其监督“一府两院”工作的权力，并对监督的方式和程序进行了明确规定，因此，地方人大常委会有必要、也有义务加强监督工作，要有充分的自信和胆略，有目的、有计划地进行监督;要充分运用评议、调查、视察以及质询、罢免和特定问题调查等监督手段;要加强责任意识，克服畏难情绪和不敢碰硬的思想，而没有必要时刻考虑党委的意见、意图、是否越权等，要认识到监督是法定权力与法定义务，切实履行监督指责才是对党的意志的最好贯彻，而如果不监督，就是失职、渎职，甚至是对人民群众和对社会的犯罪。人大代表和人大常委会成员要切实担负起监督这一神圣职责，不断促进“一府两院”改进工作方法，提高服务质量，切实推进各项工作稳步发展。其次，“一府两院”也需要强化对人大监督的认识。不但要认识到人大的监督职能是我国政治制度的体现，是民主政治建设的必要构成，而且要认真学习《宪法》《监督法》等有关人大监督职权的法律制度，并且还要主动配合人大的监督工作，形成良性互动，使监督成为一种自然和习惯，公正司法、依法行政。

(三)加强对财政计划和预、决算的监督

财政是进行各项事业和计划的基础，笔者认为人大工作要做好监督工作，必须认真把好财政监督这一关键点，从而提高有效监督。监督法第三章规定的“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”，这项工作内容早就列入了人大监督的范畴并在实施，但这些监督到目前为止，都有程式化的倾向。如每年一次的人代会上就有相关的专门议程，定期召开的常委会也有相关的议题安排。譬如对财政预决算报告的审查，可以说，一次人代会开下来，代表们虽听了相关工作报告，但对财政的钱怎么花的，花到什么地方去了，没有几个代表真正清楚，因为报告的内容十分粗略，但鲜有不通过的例子，这样就不可能真正起到审查、监督的作用。因此，在财政监督中，需要加强《监督法》中的计划和预算监督，提高监督措施的强硬性，必须处理好以下三个方面的关系：报总账与查细账的关系、原则审查和绩效审查的关系、人大财政经济委员会审查和审计审查的关系。对不执行预算方案和不配合接受监督的，果断先立案，后处理。只有这样，《监督法》才能得到全面实施，才能有效避免各类事故的发生，才能保护群众的人身和财产安全，使党和政府在执政过程中真正做到知法、守法，减少腐败，才能使我国民主法制建设的步伐再迈出更为坚定的一步。