行事政治论文
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行事政治论文篇一
大胆探索,谨慎行事
当东海防空识别区在国际上掀起的波澜余波未平之时，很多有识之士却早已将目光转向了南海――与我国密切相关的另一个热点地区。在这里划设另一个“防空识别区”是否可行?与东海防空识别区相比，未来的南海防空识别区又有着怎样的一种复杂性?当前我国的海空军航空兵，是否有足够的兵力和保障力量同时负担两个防空识别区的战备警戒巡逻?显然，这一切都需要我们的思索。
建立防空识别区的紧迫性
在我国建立防空识别区的问题上，绝非是一种政治性的投机，而是有着实打实的紧迫性。首先，建设海洋强国是中国经济可持续发展的必然要求，对于中国经济来说，海洋既是资源也是市场，海洋资源的利用既可能是经济的新增长点，也可能成为中国经济的新制约点。依据联合国海洋法公约规定，我国享有对专属经济区内所有海洋资源进行勘探、开发等专属的主权权利。但是一些国家出于其政治经济利益的考虑，通过海空采取各种措施调查、搜集中国近海和西北太平洋的潮汐、声场、温度、中尺度涡、内波、海流等海洋环境资料。有些国家军事海洋预报已经开始专门预报中国近海的次表层水温、盐度、密度、海流及水下声场等与军事活动密切相关的海洋要素，对中国的海上安全已构成了严重威胁。这些国家之所以能够肆无惮忌地侵犯我国海洋资源的专属权，一方面是军事利益驱动，另一方面则是由于我国没有能够在海空中建立起预警识别体制进行有效的遏制和防范。从这个层面来讲，在沿海地区划设一处或是几处防空识别区，首先就有着现实的紧迫性。
另外，我国是否划设一个或几个必要的防空识别区，也关系到国防电磁信息安全的重要问题。电磁信息安全已经成为国家安全领域内新的重点，近些年来，随着我军作战能力的提高和现代化水平的提高，美国和一些周边国家从海空中通过电子侦察和电磁信息采集等手段，针对我国沿海地区通讯信息以及我重点军事防区的军用频率、雷达波段等机密信息进行间谍活动，严重威胁了我国的电磁信息安全，损害了我沿海信息的安全。2001年4月1日，在中国海南岛东南海域上空发生的中美撞机事件，就是发生在距我国领海基线104千米的我专属经济区上空，而美军的这架军用侦察机就是著名的EP-3电子侦察机，它具有功能强大的通讯侦察分析系统，能对数百海里范围内的电磁信息进行采集分析。再次，非传统因素的潜在性威胁，也在催促着我国防空识别区划设的完备性。9.11事件后，以恐怖主义为代表的现代非传统安全问题已经成为各国国家安全的重要威胁。非传统安全问题具有潜在性、突发性、扩散性等特征，其威胁方式和途径也突破了传统的陆地威胁，而转向了海上、空中。特殊的地理位置使得我国处在一个恐怖主义四处潜在的环境里，而我国海上识别区的缺乏则显现出了巨大的潜在漏洞。一旦将来恐怖主义从外海通过空中对我国发动恐怖袭击，那么我们将遭受难以估量的损失。因此，一定要确立风险意识、预防意识、应急意识，及早完善“防空识别区”的划设，完善空中预警和处理机制，拒威胁于国门之外。
在这种情况下，继东海防空识别区之后，南海防空识别区的划设与否自然成为应该关注的另一个焦点。
法理上的依据
无论是东海防空识别区还是南海防空识别区，对其划设与否首先应取决于法理依据。由于海上防空识别区延伸至专属经济区海域上空，并且属于沿海国的单方面行为，因此，建立这种空中管制区域是否合法在国际上是有争议的。尽管争议双方的立场是鲜明对立的，但是所依据的法律是一样的，都是以1982年的《联合国海洋法公约》(以下简称为《公约》)为主要依据的，并且作为各自维护己方观点所援引的某些具体条款也是相同的，只是双方分别从有利于本国利益的角度出发对法律做出了不同的解释，究其原因还是由于《公约》相关条款的规定不够具体造成的。
首先，建立海上防空识别区是我国对专属经济区内剩余权利的合理有效运用，这是《公约》所赋予我国作为沿海国的合法权利。剩余权利是指法律未明文规定或禁止的权利。对于沿海国而言，对于这部分权利，虽然《公约》没有明确权利的归属，但不意味着它们不存在。《公约》在第56条第2款中规定，沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事。这就意味着，沿海国根据其国家海上安全形势的特点，结合当前国际通行实践，依据国际法和《公约》相关规定，制定出不妨碍非沿海国相对飞越自由的防空识别区制度是合理的，是对专属经济区内剩余权利的合法行使，是对国际法原则的充分尊重，也是对《公约》的缔约国责任的认真履行。根据《公约》的规定，沿海国对专属经济区的权利基于宣告，设立海上防空识别区后并通过以国内法的形式对外宣告，那么我国对专属经济区上空就享有了合法的空中管制权。
其次，建立海上防空识别区不是对领空范围的扩大，也不是对其他国家飞越自由的非法限制，而是我国行使沿海国权利和义务的重要体现。设立海上防空识别区的目的是为了能有效地将来犯敌机在进入领空之前予以识别，旨在加强国防监控，保卫国家领空安全，这与国家在领空内完全的、排他的主权权利是不同的。尽管在理论上有所争论，但是只要是出于对本国安全考虑，不违反国际法关于在领空之外的空中航行自由原则，建立海上防空识别区应认为是与国际法相容的。
另外，《公约》第58条规定，“在专属经济区内，所有国家在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由”，“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按本公约的规定和其他国际法则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。这就是说，任何国家的航空器在沿海国专属经济区所享有的飞越自由是一种有条件的自由，其必须以遵守国际法与沿海国国内相关法规为前提，其飞越不能威胁沿海国的安全和领空航行秩序，而沿海国在防空识别区内只是赋予了航空器主动通报其种类、国籍、飞行目的等信息的义务，以利于维护本国安全，这本身并没有限制其合法正常的飞越自由，是在国际法所允许的范围内所进行的空中管制。 再次，设立海上防空识别区是对国际通行做法的合理借鉴，也是在积极探索中对《公约》相关内容具体化的合法推进。自1950年美国最早建立防空识别区以来，加拿大、澳大利亚、韩国、日本、德国、缅甸、土耳其、泰国、中国台湾地区等20多个国家和地区也相应地建立了海上空中识别区。尽管各国和地区关于防空识别区的范围、作为限制对象的航空器的种类、目的等内容不尽相同，但防空识别区自50年代出现以来，已经得到了大多数国家的默认和遵守，成为国际法默认的国际习惯。同时，我国在进入上述20多个设立空中识别区的国家和地区时，都主动遵守了沿海国的相关规定，主动通报了国籍、飞行目的等信息，履行了相关义务，根据对等公平原则，我国也应该享有设立海上空中识别区检查相应国家航空器的权利。因此，建立海上防空识别区是符合国际趋势和通行做法的。
关于南海防空识别区
中国在东海划设防空识别区后，国内外舆论也非常关注中国的下一步动作，是否会在黄海和南海设立防空识别区?尤其是在南海地区，由于涉及的各方利益更加复杂，在南海设立防空识别区的问题必然更加敏感。虽然防空识别区是沿海国根据自己的防御需要划定的空中预警范围，但在实际操作中，防识区往往成了海权意识、海权之争在空中的反映。
众所周知，南海是个半闭海，周边有7个直接濒临国家和地区，中国民国政府早在1948年就公布了南海U形断续线，这为中国对线内岛礁沙洲行使主权、在相关海域享有权益提供了重要法理依据。南海断续线内的岛礁从北到南、自西向东星罗棋布，部分岛礁的领海基点、群岛基线至今仍未确定，更不用说领空和专属经济区了。有鉴于南海U形断续线靠近沿岸国家陆地边缘的客观事实，在南海上空划设防识区就面临一个非常吊诡的问题：如果防识区范围小于断续线内海域，是否意味着中国放弃了在断续线内未被防识区覆盖海域的权益?如果防识区范围超出或者刚好切合断续线，所激起的矛盾将远远超出东海防识区，问题的性质将会发生改变。因此，即使中国有在南海划设防识区的想法，需要进行的法理准备工作肯定要比东海庞杂得多。更何况，在刚刚划设了东海防空识别区之后，如果要在短时间内再划设一个南海防空识别区，在技术条件的准备上可能也有力不从心之感。
从理论上讲，中国设立防空识别区的条件，主要取决于硬件设施的水平，包括远程警戒雷达、巡逻战斗机、战备机场等。中国长久以来无法仿照日本设立防空识别区，关键就在于雷达性能落后，同时缺乏先进战斗机。在中国以歼-7、歼-8为主力战机的时代，战机机载雷达落后，普遍缺乏超视距作战能力，加上在远海难以接受地面雷达的指挥，因此不易迅速发现远海飞行的飞机。即使中国在上世纪90年代前设立防空识别区，也难以做到及时发出警报和战机赶赴现场。随着中国雷达技术和战机水平的提高，东海防空识别区达到了设立的条件。但也应该看到，如果参照这些要求，南海方向则很不容易满足相应的设立条件。
首先，南海面积过于广阔，现有的陆基雷达难以覆盖整个南海地区，尤其是南沙各礁没有空间设立大型雷达站，因此在南海的南半部就谈不上雷达预警能力。其次，在南海大部分海域，中国战斗机没有迅速赶赴现场的能力。这个问题仍然是由于南海面积太大，更关键的是中国在西沙、南沙缺乏战斗机基地。目前，中国仅在西沙永兴岛拥有一个机场，而且永兴岛各种条件都不适合担当战机基地。巡逻南海的中国战机，仍然必须依靠广东、海南的机场。这些机场，距离事发海域可能远达上千千米。谈到战机机场的局限，这是南海地形造成的，即使解放军在西沙、南沙都拥有机场，也无法充当航空兵作战基地。面积不过一、二平方千米的岛屿，担负的职能过多，包括了陆战队、雷达、舰船、工程等多个兵种，甚至还有三沙市的民政机构。没有空间容纳太多战机后勤保障设施，很难支撑消耗量极大的战机后勤工作，无法实现战机的高出勤率，而高出勤率是维持防空识别区的主要保障。事实上，西沙、南沙的各岛屿机场主要工作都是物资运输。而且，热带潮湿高盐的岛上环境，如果缺乏足够的保障设施，也不利于高精密战机的长期驻扎和维护。可见，中国在整个南海海域设立防空识别区，有着很多无法克服的困难。即使真的设立防空识别区，可能只能满足大陆外围防空识别的需要，在西沙、南沙的外围目前还难以实现。
更何况，抛开划设南海防空防识区本身的法理和技术准备问题。更大的问题，在于中国是否急需把在南海划设防识区提上日程。2010年，南海问题毫无预兆地突然升温，中国与越南、菲律宾等国的争议被人为挑起和放大。过去3年间，中国政府采取了积极的外交举措，孤立一小撮，团结大多数，将与东盟的关系扳回正轨，成功稳住了局面、争取了主动。今后相当一段时期，中国对东盟的工作重点应是深化合作，积极打造双边关系的“钻石十年”，构筑更加牢固的周边战略基础。从整个周边战略和全局外交来看，必须把南海争议摆放在中国与东盟关系的适当位置，局限于中国与少数东盟国家之间。当前中国的主要战略压力和威胁来自东海，最直接的挑战来自日本危险的右倾政策以及同中国的强硬对抗，因此在东海划设防识区，是出于对日斗争的战略需要。经过前段操作，中国成功实施了划设东海防识区的规定动作，进一步扩大了在东海斗争与博弈中的主动地位，达到了预期目标，并且将预料中的负面反应压至最低。但这仍是“一盘没有下完的棋”，揭开的只是更广范畴、更深层次较量的序幕。
日本安倍政权在防空识别区的问题上绝不会善罢甘休，正在采取“强基固本、外引内联”的策略继续应对。所谓“强基固本”，就是加强在东海地区的军力投入和巡航活动，积极升级武器装备，对中国示强到底。所谓“外引内联”，就是加强外交活动，争取美国、东盟、澳大利亚、欧洲的支持，制造针对中国的战略和舆论包围。在日本的应对策略中，东盟是很重要的争取方向。这不仅是因为日本和部分东盟国家与中国存在领土海洋争议的共性，更是因为日本看重东海与南海相通相连这一点，要在东盟国家当中制造心理恐慌，让中国疲于应付，从而自己浑水摸鱼。日本的策略得到菲律宾和美国部分人的策应。在防空识别区和更广范畴的海权斗争问题上，中国有着清晰的战略思路和策略层次，不会混淆轻重缓急，更不会允许南海问题和东海问题连片发展。无论是东海问题还是南海问题，中国不会放弃一丝一毫本属中国的主权权益，但这两个方向的问题有着不同的对象、属性、态势和处理办法，中国与东盟国家通过对话谈判和平解决争端的信心和决心也不会因一些人的离间而发生动摇。 一些对策性建议
建立空中识别区是我国在面临海洋资源信息安全、沿海电磁信息安全以及非传统安全各方面威胁的情势下的必然选择，是符合我国海、空军建设战略要求的，也是我海、空军履行新世纪历史使命，为国家战略利益拓展提供安全保障的必由之路，我们一定要树立大安全观，从更大范围、更多思维、更宏观层面出发，科学合理、有理有利、全面统筹建立海上防空识别区。
海上防空识别区范围的确定一定要以维护我国最大海洋权益和海防安全为前提，突出防空识别区的宽度、深度和高度，体现立体防卫空间的特点和优势，结合海防早期预警体系和现有防空预警能力，实现对海空最大限度的有效监管。一方面，有针对性地借鉴美国、加拿大和我国周边日本、韩国、泰国等国家的成功实施经验，结合我国海洋边疆特点及海空安全形势，在遵守国际法的前提下，准确地确定海上防空识别区的范围;另一方面，对航线密集，海空侵犯频繁，海洋争议明显等重点海空区域，要结合现有的早期预警体系和防卫力量构建全面的防卫链，优化沿海的空中防卫兵力配置，科学统筹，最大限度地发挥其效能，提高空中预警效率和范围以及快速反应能力，增大对近海飞行活动的管控，提高对空中目标反应的灵敏性和防空作战的有效性、规范性，总体强化相关配套设施和体制的效能，最大限度地实现对海空区域的有效监管，使我国设立的海上防空识别区在维护国家根本利益、符合空中管制需要、满足飞行需要的同时，确保我国在处理国际关系上处于主动地位。
同时，建立健全相关法律法规，从法律层面实现对海空有理有利控制至关重要。海上空中识别区的有效实质存在和被认知接受程度是与相关法律法规的合法性和有效性息息相关的，例如美国的防空识别区最早是由其民用航空委员会根据1950年总统的10197号行政法令建立的，正是因为这些在遵守国际海洋法的前提下结合本国国情颁布的相关法规，才确保了海上防空识别区的有效长期存在和有效。
在科学确定海上防空识别区的范围，建立健全相关法律法规体系的同时，还必须对在执行空中识别过程中可能出现的危机和突发事件进行充分考虑，要从世界各国防空识别区建立以来的一些危机和突发事件的解决案例中总结经验和教训。在遵循国际法规和国家外交政策的基础上，针对各种矛盾可能引发的问题，建立健全各种危机的预防和处理的预案。同时，建立统一高效的领导机构，专门负责监管协调各职能部门，最大限度地缩短反应、处理时间，提高空中预警、管制的效率，保障海上空中识别区制度的长期有效。
结语
划设防空识别区既非中国首创，也非某些国家的“专利”。中国在东海的举措只是一个日益自强的大国所应有的规定动作，更直接地说，是右翼势力日趋猖獗、对外政策愈发强硬的日本肆意挑战的结果。特别是之前安倍频频对华大放厥词示强，在此形势下，中国若不还以“颜色”反倒是“来而不往非礼也”。
从某种意义上说，围绕东海防空识别区的较量是中日、中美战略利益碰撞和调适的插曲，中国在海洋维权方面“不挑事、不怕事”的形象也进一步彰显，对日“反制维权”就是集中体现之一。需要强调的是，某些外国舆论剑指中国在东海划设防空识别区，进而渲染推广到南海，尽管逻辑上没有问题，但实质却别有用意。设立防空识别区，是中国主权范围内的事，由不得其他国家说三道四，对此，外交部发言人近日已经做出回应，正告有关国家停止表演。但一些人刻意要在当前阶段把对防识区的关注引向南海，就发人深思了。
中国在南海和东海面临的问题有相通之处，但也存在显著差别。南海问题涉及另外5个主权国家，有争议的岛礁数量之多和海域面积之广在全球数一数二，其复杂难解之势远超东海和钓鱼岛问题。此外，中国官方尚未明确南海断续线的法律定位，也未公布南沙群岛领海基线，而划设南海空识区涉及相关的法理和技术准备，这意味着在南海划识别区比东海繁杂得多。即使扫除相关障碍，也不意味着中国一定要在南海这么做，有无条件划设是一码事，需不需划设则是另一码事……