试论加强地方债务在城市建设中的安全性管理
【摘要】 近几年来，南宁市不断拓宽城市建设的融资渠道，产生的政府性债务安全性问题不容忽视。本文在研究南宁市城市建设过程中产生的政府债务基本情况的基础上，分析了南宁市地方债风险状况，得出了南宁市政府债务存在一定的风险但尚在可控范围内的新见解。为防范和化解南宁市地方政府债务的风险，本文针对南宁市的实情提出了较详细的规避策略。
【关键词】 南宁市 城市建设 地方债 安全边际
一、南宁市地方债的运行情况
1、债务总体趋势
2011年、2012年、2013年南宁市转贷财政部代理发行地方政府债券收入分别为3.2亿元、3.98亿元、8.98亿元，从财政部代发债券收入可以看出南宁市地方政府性债务的总体趋势。近年来，南宁市政府债务总体规模随着城市建设和民生事业的全面推进而呈现逐年扩张态势。市、县(城区、开发区)级债务增长趋势基本保持一致，乡镇级债务呈下降趋势，主要是由于乡镇级政府的财政收入主要来自县级财政转移支付，全面取消农业税后，县级财政收入大减，为降低债务偿还风险，南宁市在2009年后大幅减少了乡镇级债务的筹措。
2、举债主体情况
从举债比重上看，2010年和2011年举债前三位的部门分别为资源勘探电力信息部门、国土资源部门和一般公共部门，三大部门债务比重总和高达85%和89%。截至2010年11月，国土资源、住房和城乡建设、社保与就业、粮油物资储备管理部门尚未形成2012年后的直接债务。截止到2014年上半年，上述九大融资平台除后四个以外均有向金融机构借债5～15亿元不等、期限2～10年的融资规模。
3、资金主要来源
“十一五”时期，配合“136工程”，2004年至2007年4年内，南宁市新增市政项目总投资142.86亿元，其中100亿元依靠银行贷款;2009年4月南宁市政府与几家银行签订了《五象新区和凤岭片区基础设施建设项目81.6亿元银团贷款协议》;8月，与国家开发银行、建设银行等所组成的银团签署120亿元贷款协议，用于南宁轨道交通1号线一期工程建设……近几年来，在各家银行的大力支持下，南宁市进行了有史以来资金投入量最多、建设规模最大的城市建设和改造，银行成为南宁市城建最重要的投资主体。
4、资金投向
根据统计，2010―2015年，南宁市政府债务主要流向完全没有经营性收入的公共性质建设项目，如城市道路、公共设施等，“十一五”时期，城建重点项目建设资金达1039亿元，这类融资主要方式为中期票据和平台公司发债。其次是流向有部分经营性收入，但其经营收入不能完全支撑项目还贷的带有部分公共性质的项目，该类型项目占南宁市融资项目比重不大。
二、南宁市地方债风险分析
1、南宁市地方债存在一定风险
(1)债务透明度不高增加风险的不确定性。为建设区域性国际城市，南宁市城市基础设施建设方面的支出大幅增加，政府以担保或对资产进行整合抵押的方式，由政府融资平台大量向多家金融机构借款，而这些借款和支出具体情况并没有纳入政府财政预算进行统一管理。债务透明度不高，使投资主体无法准确分析投资收益与风险配比值，风险的不确定性随着政府债务的不透明而产生。
(2)土地和房地产市场走势渐弱，靠土地出让金能够筹集的资金越来越少，还债能力引人担忧。南宁市目前城建资金的重要来源主要是国内银行贷款和土地出让收入，土地收入的支出大头是用于城市建设，也就是说城市建设的债务多以土地收入为偿债来源。据南宁市国土部门透露，2012年，南宁市组织国有建设用地使用权“招拍挂”出让活动51期，出让宗地104宗，成交面积363.80公顷。土地出让收入完成158.72亿元，占当年财政收入422亿元的37.61%。
2014年7、8、9月南宁市经营性用地成交情况如下：成交宗数分别为6宗、3宗、2宗，成交面积分别为383403.83平方米、138426.62平方米、53353.47平方米，成交总额分别为11814.6271万元、73031.8422万元、32264.1997万元(资料来源：南宁市国土局官方网站数据统计)。可见，房地产市场调控效应继续显现以及土地价格涨幅收窄等多种因素影响，导致南宁市地产交易逐年下降，靠出让土地收入来支撑城市建设逐渐扩增将越来越力不从心。
(3)城市大规模建设资金需求扩增，存在地方配套资金没有足额到位的问题，可能引发还债风险。2012年南宁市第一、二、三期城建计划到位资金153.02亿元，与年度计划(319.59亿元)相比，缺口达166.57亿元，其中，财政性资金缺口46.26亿元，业主自筹缺口114.36亿元。2013年也存在类似情况，将来如果监管不到位，类似资金缺口将越来越大。有广西金融机构根据南宁市有关投融资、偿债计划等数据作了如下分析：假设从2008年起不再出现新增贷款，按照当前还本付息条件综合衡量，到2018年，南宁市政尚有20亿贷款未能归还;如果不考虑宽限期，贷款期限均取15年计算，2018年未还贷款本金达18.6亿元(事实上，南宁市每年都有新增贷款，且规模不断加大)，可见，南宁市大规模负债进行城市建设存在着一定的还债风险。
(4)投融资平台公司经营收入不高。以下以南宁城市建设投资集团有限责任公司为例。公司2010―2012年主要盈利能力指标如下：2010年、2011年、2012年度主营业务收入分别为31836.77万元、238976.97万元、35979.47万元，净利润分别为511.27万元、2920.79万元、14564.75万元，净资产收益率分别为0.05%、0.27%、1.47.%。虽然利润逐年增长，但公司的净利润增长主要是来源于政府补助的投入。2010年由于南宁市财政局通过南宁城建集团对公司增加了注册资金50000万元，所以公司当年未获得南宁市财政局的政府补助，导致净利润较低，净资产收益率仅为0.05%;2011年和2012年，公司分别获得了南宁市财政局的政府补助为4608万元和17978.53万元，公司净利润才显示大幅增加。南宁城市建设投资集团有限责任公司是南宁市最大投融资平台，其盈利水平尚且如此，其他投融资平台盈利能力可见一斑。
(5)商业银行贷款对经济的拉动作用已明显下降。过去几年，国家借助商业银行贷款对经济起到了较大的拉动作用，经济增长连续多年超过10%，但贷款增长都在15%以上，单位融资产出的GDP从2008年的4.49元降到了2013年末的1.93元。从广西来看，广西单位融资贷款对GDP的拉动作用平均为1.03元，南宁临近的崇左市最高，为1.90元，但也都没达到全国的平均水平。在广西各市中，南宁市单位融资贷款对GDP的拉动作用最低，仅为0.44元，这说明南宁市借债的资金使用效率较低，投入产出效果不大，一旦经济增长放缓，就可能发生资金回收难的风险。
(6)未来城镇化建设对南宁市地方债的影响巨大。随着城镇化步伐的加快，南宁市人口增长迅速，对公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施有巨大的需求。在城市基础设施建设方面，《规划》要求推动形成“公交优先”通行网络：到2020年，百万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖、公共交通占机动车出行比例达到60%;城市燃气普及率达到95%;新建1000所以上学校;实现城镇常住人口保障性住房全覆盖。今后几年至十几年里，南宁市必须为新增加的100多万人口提供在城市居住的基础设施，因此，地方政府在基础设施建设方面任务十分艰巨。南宁市的财政收入一年不过几百亿元，扣除科教文卫工资等社会支出所剩不多，城镇化所需的巨额资金从哪里来?举债无疑成为重要渠道。未来城镇化建设对南宁市地方债的影响将是巨大而深远的，风险也将随之而来，目前尚不可测。
2、南宁市政府债务风险在可控范围内
(1)国家监管部门规范现有债务，中央政府的财政状况良好，这是包括南宁市在内的缓解地方债务风险压力的强大保障。2014年10月底，财政系统下发《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(下称《办法》)，对地方政府性债务的甄别和处理路径进行明确，《办法》的出台对规范现有债务、抑制地方政府无度举债的行为、缓解地方债务风险起到很大作用。
另外，中央政府的财政状况良好。2013年全国公共财政收入129143亿元，增长10.1%，其中，中央财政收入60174亿元(占全国财政收入的46.6%)，增长7.1%。2014年，全国一般公共财政收入140350亿元，比上年增长8.6%。如果少数地区发生债务危机，中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。因此，有财力雄厚的中央政府作为后盾，南宁市的政府债务发生风险的可能性大大降低。
(2)南宁市整体负债水平不高，债务风险不大。南宁市现有的市级投融资平台，资产负债率均小于60%的债务安全国际标准，除南宁市城市建设投资发展总公司和南宁市投资开发公司的资产负债率略超出50%外，其余5家平台资产负债率都在债务安全国际标准保守线(50%)以下。财政赤字方面，南宁市财政一直保持收支平衡且略有盈余，所以综合来看，南宁市投融资平台风险并不大。
南宁市政府债务主要是融资平台筹集产生的，以下还以南宁城市建设投资集团有限责任公司为例说明。该集团2010年、2011年、2012年末资产总额分别为2326797.14万元、2293305.27万元、2322101.81万元，负债总额分别为1124905.97万元、1333134.64万元、1301689.77万元，资产负债率分别为48.35%、58.13%、56.06%，流动比率分别为6.94、3.34、2.86，速动比率6.64、3.15、2.67。从这些数据可以看出，南宁市投融资平台的资产的负债水平尚在安全范围内。
(3)从还本付息能力上看，南宁市地方债务偿还压力不太大。第一，直接债务还本付息呈逐年下降趋势。2011―2015年，除2011年债务本金增速为正值外，其余年度的本金和利息增速均为负数，即南宁市在该时期内到期归还贷款本息呈逐年下降趋势。偿还本金和利息最多的年份是2011年，最少的年份是2015年。随着南宁市经济的不断发展，财政实力的进一步增强，现行“前紧后松”的偿债安排为2012年以后的债务安排留下了较为宽松的举债、还债空间。
第二，间接债务还债压力不算大。南宁市担保债务所涉部门数量较直接债务少，住房和城乡建设部门在几大部门中承担的间接债务(担保债务)相对较大，2010―2014年间，除2012年外，其余年度均超过了50%以上。但担保的重任在财政局，2015―2019年，财政部门的担保义务比重在84%以上。尽管财政部门的担保债务比例较高，但财政部门所面临的风险并不是很大。首先，财政部门担保债务承保的项目是通过一系列风险测试、具有优质资产注入的项目，发生担保债务危机的可能性极小。其次，即便发生担保项目无法按时偿还贷款、需要财政部门代为偿还的信用恶性事件，相比于逐年增长的南宁市财政收入规模，财政部门责任债务偿还不存在太大压力。
第三，融资平台发行债券所形成的应收账款平台是未来稳定的经营性收入，债券债务的还本付息有还款保障。南宁市融资平台近几年逐渐增加发行中期票据和企业债券的形式来筹集资金，银行贷款形成的债务比例逐渐下降。债券募集资金投资项目大多以BT方式建设，所形成的应收账款是该期债券到期偿还的重要资金来源之一。例如2010年南宁市城市建设投资发展总公司市政项目建设债券，该平台公司代建的南宁市凌铁大桥工程、五象大道工程、南宁市东葛路延长线(长湖路-佛子岭路)工程、长罡路(望州南路-长罡火车站段)工程、南宁市五象大道八尺江桥工程、南宁市植物路(桃源路-江北大道)工程、南宁市白沙大桥北岸节点交通整治工程(一期工程)七个项目已与南宁市政府签署了项目BT协议，从而形成发行人35.70亿元的应收账款。该应收账款为公司未来稳定的经营性收入，为债券的还本付息提供了重要的资金来源。
(4)通过自身经济发展和财力增长，偿债条件不断改善，偿债能力不断提高。南宁市国民经济已经连续12年实现两位数的增长。生产总值从2002年的356亿元增长至2013年的2803.54亿元，年均增速在12%以上，即使在国际金融危机较严重的2008―2010年，南宁市国民经济都能保持快速增长。十多年来，南宁市通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。
此外，南宁市作为广西的首府，拥有得天独厚的资源和优势条件，因此，市政府所担保的融资主体也拥有较高的信用等级，这就决定了南宁市政府有超出一般地方政府的偿债能力和担保能力。除财政收入外，南宁市本级及各级政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。且南宁市经济处于快速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于增强其偿债能力。
从以上分析可以得出：南宁市地方政府债务在安全可控的范围内。
三、南宁市地方债风险规避策略
1、从国家层面上改革财政体制，合理分配中央与地方的事权与财权，增强地方的偿债能力
建议从国家层面上改革财政体制，重新分配中央与地方的税收共享比例，增强地方财力。如重新划分增值税共享比例从75：25改为70：30，个税从60：40重新划分为50：50等等，增加地方财力以增强地方的各种支出能力，使中央与地方的事权与财权得到合理分配，从而增强地方政府的偿债能力。
2、大力发展城投债市场，发行长期限的城投债，加大融资平台直接融资比例
2010年12月31日，南宁城建集团通过子公司――南宁市城市建设投资发展总公司向全国银行间债券市场成功发行规模为15亿元10年期的企业债券。这支债券的成功发行意味着南宁市城市建设打破了南宁市城市建设单一的融资渠道，投融资综合功能得到提升。此后几年，南宁市地方建设资金逐渐增加了融资平台发行企业债券和中期票据的融资方式，但比例仍较低，还有很大的发展空间。因此，建议大力发展城投债市场，加大南宁市融资平台直接融资比例，为南宁市举债进行城市建设提供保障。
3、将城市建设项目划分为经营性和非经营性项目，采用不同的方式加以运作
对经营性项目，由于此类项目能产生经济效益，可以采取“政府、企业和社会多方参与的市场化运作”融资形式进行建设，包括向商业银行申请贷款;进入资本市场发行债券或票据直接融资、融资租赁、信托、股权融资等多种方式融资;开展政府与社会资本合作(PPP)模式或BT、BOT、TOT等方式，把民间资本吸引到平台公司，达到既可以使私人资本获得合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
对于非经营性项目，则由政府部门充当投资主体，主要采用政府财政拨款的直接出资方式，也可在一定程度上引入民间资本作为补充，而项目的运作还是采用公开招标和专业公司经营的市场化方式。且凡是政府参与投资的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，对融资金额进行偿债能力分析，避免不良债务的形成，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。
4、成立担保公司，健全政府债务担保机制
规范南宁市政府债务的担保制度：对于市场竞争性项目，财政不应再提供担保;对于确实需要财政支出的项目，应采用财政补贴、财政贴息等方式取得资金，不再由政府提供担保;对于必须要采取担保的项目，政府应出台优惠措施鼓励、支持成立担保公司来担保。南宁市可以培育有实力的担保机构为城市基础设施建设提供担保，也可以出台各种优惠措施鼓励社会资金成立担保公司来对一些有盈利的城建项目进行担保。担保公司的启动可以有效地减少政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷，从一定程度上控制政府隐性负债的数额。
5、大力发展经济，扩增财源，化解债务风险
化解地方债风险关键在于“开源”：一是从国家层面上进行税收政策改革，给地方政府留足更多的资金支持地方经济的发展;二是地方政府大力发展经济、扩充财源。南宁市必须全力以赴做好招商引资工作，集中引进一批科技含量高、辐射带动强、发展潜力大、社会效益好的项目，项目入邕后必须全力以赴服务好引进的企业;加快发展现代工业、现代服务业和现代农业，全力打造一批享誉全国的特色农产品品牌，做大做强南宁的农业优势;要全力以赴打造一批高规格、大品牌、上档次的精品企业，夯实南宁长远发展的基础。引来资金搞活经济，南宁市财政内生动力才能充分调动起来，政府债务才有坚实之基。与此同时，“节流”政策必须落实，虽然对于后发展欠发达地区来说，发展始终是第一要务，但是盲目追求GDP的做法也不可取，南宁市必须明确这点，避免发展违规、重复建设等劳民伤财的项目。
南宁市要发展成为区域性国际城市，大力提升首位度，还有很重的建设任务等在前方，巨额的建设资金需求产生的政府债务还需要解决。宁夏中卫市这新建的西部小城市的成功路子给了我们很好的启示。借鉴他们的经验，南宁市财政可以建立一个偿债“基金池”，“基金池”的增速与财政收入增速保持相同比例，“总盘子”与政府当年应还债本息总额保持一致。这样，财政每年预算中预留的这部分资金对应了当年举债的限额，起到限制政府无限融资、防止“粗放式”借债的作用。偿债有了保障，政府的信用建立起来了，自然会出现商业银行、基金等机构投资者主动寻求政府合作项目、竞相提供建设资金的良好局面。这既能解决南宁市各项建设的资金难题，又可以成为激活南宁市跨越发展的源头活水，从而使南宁逐步摆脱卖地还债、土地生财的旧模式，开创借力发展的新局面。
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