关于我国农村公共服务公平问题的行政解析

农村公共服务是指以政府为主要供给主体，为满足农民需要、农业生产和农村发展，面向农村提供具有非排他性和非竞争性的服务。针对农村的社会结构、发展理念、生活方式、现代化程度低等特殊因素的存在，使得农村公共服务的供给及其运作有很大的特殊性。当前我国农村公共服务存在地域不均等、城乡不均等、群体不均等等问题，如何实现公平正义，改进和保障农村公共服务供给，是社会主义新农村建设面临的重大问题之一。

一、农村公共服务公平存在的问题

从理论上讲，公共服务的公平问题包含分配问题、排他问题和消费选择问题。这三类问题是公共服务供给过程中存在的普遍问题，由于农村的特殊性和差异性的存在，在面向农村提供公共服务的过程中，会产生公平性方面的问题，包括以下几个方面。

（一）政府公共投入分配的不公。从基础教育、医疗卫生到公共交通、公共水利和生活设施的建设，都需要政府的投入。我国农村公共服务无论是供给项目还是供给量方面都是非常有限的，由于在不同地区、不同的乡村之间如何分配，以及分配的主次和先后顺序都是很难解决好的问题，导致了村村之间发展和城乡之间发展的不均衡。

（二）消费选择待遇不公。公共服务消费者在消费选择方面会受到不平等的对待。当前的中国，政府面向农村提供公共服务内容有限，在服务内容的选择上具有浓厚的行政色彩。由于这些缺乏消费选择力的消费者处于被动，即使某些公共服务项目即使他们不需要，也无力退出，只能和那些处于有利地位的人共同付费，导致其生活继续贫困。这种在消费选择的不公正待遇，是农村公共服务存在的突出困境。

（三）公共服务项目收费不公平。在一些公共服务项目诸如教育、医疗等实施收费中存在着不公平问题。对于一些政府提供的有偿公共服务项目，如果没有一个完备公平的收费标准，这样的情况任何人都不会理解的。政府对于城市的公共服务投入多，城市居民可以享受到优越的基础设施和良好的环境。而在农村，公共服务的供给主要是由农民自己负担，政府的投入很少，很多诸如道路、路灯等基础设施都是由农民自行集资建成的。值得一提的是，农村公共服务项目乱收费问题越发严重，这是公共服务项目收费不公平的突出表现。

（四）二次分配惠顾偏失。作为政府二次分配的重要内容，按照罗尔斯提出的“差异原则”，公共服务的提供理应要照顾和补偿最少受惠者的需要和利益。然而，在现行的农村公共服务的供给安排上，最少受惠者所得到的二次分配不尽人意。这一方面体现在政府公共服务供给的优先性上，例如许多普通农户得不到贷款支持，从而被排除在政府的公共服务之外，政府公共服务往往优先惠顾到那些处于有利地位的人。另一方面体现在实施同等收费的公共服务项目中，没有设置必要的补偿机制，忽略了农村人口购买力差异的同等收费制度，使得最少受惠人获得的利益更少。

二、农村公共服务公平问题存在的主要原因

农村公共服务的供给主体是政府，从某种程度上说，农村公共服务的不公平问题，很大原因在于政府方面。由于政府制度缺失、管理不善以及公共组织自身结构的缺陷，致使农村公共服务的提供偏离其“公共性”的一面。从政府治理方略和制度安排来看，造成上述公平问题的原因主要有以下几点：

(一)供给分配制度的不完善

由于我国在建国初期一直比较注重发展工业，而且往往是以效率为优先的发展理念，而我国是农业大国，致使农村公共服务在供给量方面出现严重的不足。据统计，发展中国家对于农村基础设施投入一般为10%左右，而我国只有3%左右。由此可见分配制度的不完善，直接导致了农村公共服务的供给质量。因此供给分配制度的不完善是导致农村公共服务供给数量和供给质量缺失的深层次原因。

(二)政府自身治理结构的缺陷

政府自身的治理结构，决定了从公共投入的分配到各项公共服务的具体安排，再到各类有偿服务的监管和惠顾对象的确定，因此决定了公平与否。长期以来，政府作为公共服务的主要提供者，几乎垄断了公共服务的提供，由于缺少竞争，使得政府提供的公共服务质量差、效率低成为不可避免的事。对于这些问题，还需从改善公共服务的提供的机制入手，花大力气加以解决。

(三)相关配套制度的缺失

公共服务收费的管理制度和补偿制度的不完善和缺失。目前面向农村的公共服务收费的收费体系包括政府服务机构，公共事业单位收费和市场供给主体，在收费项目确定、收费权限、收费标准和收费方式等方面却缺乏权威的制度规范，致使不少购买力严重不足的农村人口享受不到起码的公共服务。

(四)供给责任划分的不合理

根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共服务的提供，地方政府则负责地方性公共服务的提供。但实践中，中央与地方政府在农村公共服务供给的责任划分上不尽合理，乡镇政府的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出，无形中将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农村居民。

三、解决农村公共服务公平问题的主要对策

农村公共服务的公平问题有多种表现，也有其复杂多样的具体原因。与此相关，解决这些问题的对策也应当是多方面的。各级政府必须围绕着解决政府和社会、市场、企业的关系的基础上，重新确定政府的角色和职能，在政府体制改革中选择服务型政府的取向已成为一种共识，各级政府都更加重视履行社会管理和公共服务职能，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力也更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。

(一)建立多样化供给的制度，实行农村公共服务供给市场化改革

实现农村公共服务的市场化有序供给，尊重农民的意愿和需求，这是解决公平问题的根本出路所在。改变行政专断化的服务决策模式，建立民主化的服务决策机制是这一制度变革的实质。其内容主要有以下几个方面：一是根据公共服务的性质，建立相应的产权制度。二是公共服务的类型，建立分类供给的制度，其中包括确定服务类型的供给主体，是政府或者市场还是二者皆有。四是根据社会需要和公共服务，建立政府支持市场供给的相关制度，确定支持范围、支持力度和支持方式等方面的制度安排。

(二)建立完善的廉洁服务制度，强化基层政府服务职能

提升政府部门公共服务水平。严格落实首问负责制、限时办结制和责任追究制，确保政府工作高效运转，确保重大决策贯彻落实。深入开展绩效考评和行政效能建设。建立健全城区政务服务体系，完善城区便民服务功能。提高政务服务效率。进行公共服务廉洁性评估制度创新，力促廉政风险防范管理工作科学化，推进惩防体系建设，提高了源头预腐能力。

(三)健全惠顾“最少受惠者”的救济制度，弥补市场缺陷

市场供给是按照其固有的按“谁付费，谁享用”的原则提供服务供给的。这种本质不公平的原则实际上是向有购买力的富人倾斜，特别是在农村公共服务的市场化供给方面表现的尤为突出。为了改善这种不公平，弥补市场自由供给的缺陷，顾及弱势者或缺乏购买力的穷人，政府应该加大公共财政对弱势者或缺乏购买力的补贴救助。以上的政府补贴救助表现在当今农村在上，就是政府要首先建立和完善低保服务、医疗卫生服务和公共教育服务等方面的救济制度。

(四)加大用于农村公共服务的财政投入，提高农村公共服务的供给总量

通常的观念认为，在城市中修路、建校、通水、通电等基础设施建设，理所应当由政府“买单”，而农村的这些事情很大程度要由农民自己解决。公共财政的职能就是满足社会公共需要。政府要向城市和市民提供基础设施和公益性服务，也要向农村和农民提供相同的公共服务，让农民享受到与市民一样的待遇。因此，应当调整公共财政资源的分配格局，因此，解决农村公共服务公平问题的根本出路，在于逐步加大用于农村公共服务的财政投入，逐步扩大农村公共服务的供给量