高温津贴制度维护劳动者高温劳动权益

劳动法(labour law)，是调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的社会关系的法律规范总称。它是资本主义发展到一定阶段而产生的法律部门;它是从民法中分离出来的法律部门;是一种独立的法律部门。这些法律条文规管工会、雇主及雇员的关系，并保障各方面的权利及义务。

在当下经济增长速度下行，就业形势严峻的状况下，高温劳动者的高温补贴是亟待考虑的问题。炎炎夏日即将来临，高温津贴的发放又成为劳动者关心的话题。我国高温津贴制度目前实施的情况如何?存在的问题有哪些?应如何进一步完善高温津贴制度?

国家安全总局、卫生部、人社部、全国总工会于2012年6月29日联合颁发的《防暑降温措施管理办法》第十七条规定：“劳动者从事高温作业的，依法享受岗位津贴。用人单位安排劳动者在35℃以上高温天气从事室外露天作业以及不能采取有效措施将工作场所温度降低到33℃以下的，应当向劳动者发放高温津贴，并纳入工资总额。”

为此，应该将高温天气作业应享受的高温津贴与高温作业应享受的岗位津贴区分开来。按照该《办法》，高温津贴是指对劳动者在高温自然气象环境下劳动而付出的特殊的或额外的劳动消耗而给予的一种补偿，是与劳动者的劳动消耗或者支出相关的一种回报，是劳动的对价，属于工资的范畴。

制度执行有偏差违背设计初衷

按照《办法》的要求，全国各地普遍结合当地经济社会发展水平制定了本地的高温津贴标准及发放实施方案。据统计，截至2014年，全国制定了高温津贴标准的省市自治区有27个。就高温津贴发放的频率而言，规定按天发放的有13个，按月发放的有11个，按月或按天发放的有3个;就高温津贴发放的时长而言，规定发放3个月的8个，4个月的12个，5个月的4个，7个月的1个，还有两个地区发放时长不明确。

就高温津贴发放的主体而言，实际发放高温津贴的企业主要是国有企业和一部分外资企业，他们营利能力相对较强，与政府的关系相对比较密切，对行政指令的认可度相对较高，因此，执行《办法》也相对较好。但是，民营企业特别是一部分微利企业，营利能力差，经济的承受能力弱，求生存、求发展的压力比较大，《办法》就没有得到执行或者得到全面执行。据有关部门提供的数据，《办法》在企业的实际执行率仅有30%左右。

就高温津贴发放的对象而言，发放高温津贴要体现按劳分配的原则，但是实际执行中却发生了一些偏差，更多的是体现一种平均化，带有普惠性，在一定程度上违背了设计初衷，也影响了《办法》的执行效果。这使得单位付出了相对较高的高温津贴成本，增加了一部分不应该增加的负担，但实际应该享受高温津贴的在高温环境下作业的职工并没有得到应有的激励，而不应该享受高温津贴的在非高温环境下作业的职工却将其视为一种应该享受的法定福利。

法律效力不高缺乏责任规范

《办法》执行不统一、不规范，执行效果不理想，违背制度设计初衷，其原因是多方面的。概括起来集中体现在以下几个方面：

一是《办法》的法律位阶过低，法律效力不高。现行《办法》尽管是国家4部委联合颁发，但仅是一个规范性文件，行政指令的色彩浓厚，法律地位不高，法律效力较低。

二是《办法》尚有很多不明确之处，加大了操作难度。尽管《办法》对高温津贴享受条件的设定进行了量化，但在实际执行过程中仍然存在着一些模糊之处。比如，按照《办法》，享受高温津贴的条件有两个，其中包括用人单位安排劳动者在35℃以上高温天气从事室外露天作业，不能采取有效措施将工作场所温度降低到33℃以下。上述条件在实际工作中很难操作：首先，作为享受高温津贴条件的温度是指恒温，是指日最高温度还是指日平均温度，设定条件中并没有明确。但《办法》第三条却将高温天气界定为日最高气温35℃以上的天气，那么《办法》规定的享受高温津贴的条件到底应做何理解;其次，一天当中只有中午1个小时达到了35℃，而这一个小时用人单位通过调整作息时间，没有安排劳动者从事室外露天作业，那么劳动者是否应该享受高温津贴;第三，一个月当中，只有少数几天的最高气温达到了35℃，如果按月支付高温津贴，用人单位是不是应向劳动者支付一个月的高温津贴;第四，虽然室内温度降到了33℃以下，但对于移动作业的劳动者，室外温度是35℃以上，是不是也应该享受高温津贴，等等。对于这些问题，《办法》都没有给出明确的解释和说明。另外，《办法》只是笼统地提出高温津贴标准根据社会经济发展状况适时调整，至于高温津贴标准的制定依据、标准的确定办法和调整的依据，具体是什么，《办法》并没有明确。

三是《办法》缺乏法律责任规范。用人单位不发放高温津贴，应该承担何种责任;接到投诉举报或者通过劳动监察发现用人单位不发放甚至拒不发放高温津贴，相关部门应该如何查处;在劳动争议仲裁或者诉讼过程中，发放或者不发放高温津贴的举证责任，是应该由用人单位承担还是由劳动者承担，等等。对于诸如此类的问题，《办法》都缺乏明确的界定。

提高立法层次加强正面引导

一是提高立法层次。首先将现行《办法》规定的高温作业应享受的岗位津贴和高温天气作业应享受的高温津贴统称为高温津贴，明确高温津贴是指对劳动者在高温环境下作业所付出的特殊的或额外的劳动消耗的一种补偿。其次要结合我国国情，对把高温津贴作为一种法定劳动标准存在的必要性和可行性进行立法论证。如果通过论证，确有必要建立法定的高温津贴制度，就需要通过立法提高其法律地位，增强其权威性和法律效力。

二是要明确享受高温津贴的岗位。设计高温津贴要贯彻按劳分配原则，主要应针对因为高温作业环境存在特殊的或者额外的劳动消耗的岗位，要破除普惠制、福利化和平均化，避免或者减少搭便车的行为。

因此，从国家层面将某些岗位明确为高温作业岗位只能是指导性标准，具体到某一个企业，哪些岗位应该确认为高温作业岗位，哪些岗位不应该确认为高温作业岗位，应当参照国家规定的指导性标准通过企业内部的集体协商予以最终确定。

三是要明确享受高温津贴的条件。现行《办法》以地市级以上气象主管部门所属气象台站向公众发布的日最高气温，作为享受高温津贴的条件，带有很强的不稳定性，也带来了操作上的难度。

因此，享受高温津贴不能以气象温度为条件，而应坚持人为认定原则，采取一岗一测的方式由用人单位和劳动者共同评估确认。只有这样才能使经认定享受高温津贴的岗位所应具备的条件具有相对稳定性、客观性、真实性。

四是要明确高温津贴标准的确定依据及标准的具体确定办法。高温津贴是一种劳动对价，是劳动者额外劳动消耗的一种补偿，因此，高温津贴的确定标准就应该以额外劳动消耗的价值为依据。决定额外劳动消耗价值的因素有很多，主要应该包括：一是主体劳动价值，二是当地经济社会发展水平，三是当地劳动生产率水平，四是当地物价水平，五是劳动者本人及平均赡养人口的生活费用。另外，当地劳动力市场的供求状况、劳动者素质以及有关岗位的相对价值，也是决定额外劳动消耗价值的重要因素，也是确定高温津贴标准应该考虑的因素。

当然，根据上述诸多因素建立模型来测定高温津贴，可以提高制定高温津贴标准的科学性。笔者建议大致参照当地政府公布的最低工资标准的10%20%，或者参照当地职工社会平均工资的2.5%-5%，来确定和调整高温津贴指导标准。

五是要强化正面引导，全面扭转对高温津贴制度的认识。我们应该认识到，高温津贴不能代替劳动保护，用人单位以高度的社会责任意识，履行好对高温环境下作业劳动者的劳动保护责任，才是维护劳动者高温劳动权益的根本和关键。