行政诉讼中原告或第三人举证期限探讨
关键词: 行政诉讼/原告/第三人/举证期限
内容提要: 为了使当事人在诉讼程序中适时提出证据，从而确保当事人诉讼地位的平等，行政诉讼中应当设定原告或者第三人的举证期限。现行司法解释关于原告或者第三人举证期限的规定，在一定程度上弥补了原有制度的不足，但因其规定的自相矛盾和延期举证正当事由的不确定，使得行政审判实践中出现诸多分歧和弊端。因此，应当严格限制行政诉讼中原告或者第三人的举证期限，同时应对允许原告或者第三人延期举证的正当事由作出严格而又清晰的规定。
据悉，全国人大已经启动三大诉讼法的修改，并将其列入五年立法规划。作为地位特殊的行政诉讼法，其修改更是引人注目。这不仅仅是因为与其他两大诉讼法相比，《行政诉讼法》自颁行之后一直没有修订，更重要的在于行政诉讼所扮演的独特角色以及其风雨兼程的20余年，给人们留下了太多的话题，自然也给人们种下了太多的期许。关于《行政诉讼法》的修改，理论界和实务部门其实早就开始探讨并见仁见智：重新定位行政诉讼的目的和功能，增加化解行政争议、解决行政纠纷的有效办法；扩大行政诉讼的受案范围，更好地保障当事人的合法权益；完善行政案件的审判体制和管辖制度，保证人民法院能够依法独立行使行政审判权；完善行政诉讼程序，通畅保障权利和监督权力的渠道；完善执行程序，化解执行难等等。但是，要想使行政诉讼在保障公民、法人以及其他组织合法权益，在监督和保障行政机关依法行政，有效化解矛盾，解决行政纠纷等方面发挥重要而又不可替代的功能，除了上述这些宏观的方面必须完善外，在一些微观的制度设置和规范方面同样不可忽视。原告或第三人举证时效制度即是其中之一。
一、行政诉讼中规定原告或第三人举证期限的必要性
行政诉讼中被告举证需要在法定的时间内进行这是没有异议的。关于行政诉讼中原告或第三人举证是否需要设定期限，理论与实务界均有不同意见。持否定意见的主要理由是，认为行政诉讼的目的是对被诉行政行为的合法性进行审查，而不是对原告或者第三人的行为是否违法进行审查。因此，不应当对原告举证设定期限。只要原告提出的证据能够证明被诉具体行政行为是违法的，法院就应当作为定案的证据。此外，在行政诉讼中，公民、法人或者其他组织相对于行政机关而言是弱者，在诉讼程序中原告应当比被告享有更多的诉讼权利。 [1]
而有学者则认为，应当对原告或第三人的举证期限进行限制。其理由主要是：第一，法律法规对原告提起诉讼的期限有所规定。其目的除了考虑行政管理秩序的稳定外，也是对原告收集证据期限的规定，即一般情况下，原告应当在提起诉讼之前收集到足以胜诉的相关证据。第二，原告提起诉讼时如果不能初步证明被诉具体行政行为的存在以及被诉行政行为与其有法律上的利害关系，法院将不予受理。这说明原告在诉讼开始之前也有收集和提供证据的义务。第三，如果对原告的举证期限不加限制，将会导致诉讼资源的浪费和诉讼程序的不公平。第四，如果对原告举证期限不加限制，将会无法制约原告滥用诉权。 [2]
上述两种截然不同的观点看似都有一定的道理，但是仅就诉讼公平原则而言，行政诉讼中规定原告或第三人的举证期限是非常有必要的。在民事诉讼中，原告或第三人的举证期限并不是一个特别重要的问题，因此在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中，并没有关于原告或第三人举证期限的特别规定。其第33条第2款和第3款规定：“举证期限可以由当事人协商一致，并经人民法院认可。由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于30日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计算。”但由于行政诉讼的特殊性使得诉讼中原告或第三人的举证期限显得非常重要。然行政诉讼中原告或第三人的举证期限，在2002年最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）出台之前一直没有明确的规定。长期以来，在行政诉讼实践中原告或第三人不仅在一审程序中可以提供证据，而且在法庭辩论终结后以及二审中也可以提供，甚至在再审中都可以提供。这种证据随时提出主义固然有其一定的优点，比如：当事人可以随时发现并提供证据，有利于最终查明案件事实；还可以使法庭对案件事实的确认建立在尽可能全面的证据基础上，从而有利于实现司法公正。但证据随时提出主义的弊端也是显而易见的，比如：由于当事人可以随时提出证据，这样就会使得事实问题得不到及时的确认，从而导致诉讼时间的拖延，诉讼资源的浪费，而且也会给证据的突然袭击提供有利条件。因为在这种情况下当事人的举证可以根据诉讼的需要而不断调整。此外，显而易见的是，证据随时提出主义增加了司法裁判的不稳定性和不确定性。由于行政诉讼所针对的是行政行为，而作为行使公权力的行政行为的稳定性和连续性是民事行为所无可比拟的。甚至在产生行政纠纷以后，也必须由相应主体依法尽快裁决，以稳定因行政行为的作出而引起的行政法律关系，从而维持行政管理秩序。
马丁·P"戈尔在讨论程序公正的标准时指出，冲突的解决者只应在另一方当事人在场的情况下听取对方意见；每一当事人都应当有公平的机会回答另一方当事人所提出的辩论和证据。 [3]相对于被告而言，行政诉讼中原告或第三人诚然是事实上的弱者，但是诉讼的本质是当事人地位平等。如果在举证时限上不对原告或第三人做任何限制，对被告而言是不公平的。如果不规定原告或第三人的举证期限，原告或第三人就可以在开庭审理之前或者法院指定的证据交换之日，甚至一审期间不提供证据，故意拖到二审期间甚至再审期间提供证据。这对于被告来讲是不公平的，也不利于尽快解决纠纷，从而也不利于行政管理秩序的维持。
二、现行制度中关于原告或第三人举证期限的规定及其存在的主要问题
由于证据随时提出主义显而易见的弊端，变证据随时提出主义为证据适时提出主义，已经成为包括行政诉讼证据制度在内的所有证据制度中一个亟待解决的问题。在以程序见长的英美国家，一般均有举证期限的明确规定，且均采用原则加例外的立法模式予以规定。即以法律明确规定或者法官合理指定举证期限为原则，以有正当事由可以延长为例外。为了实现诉讼公平，提高诉讼效益，证据适时提出主义应当对所有当事人都适用。任何一方都不应当适用证据随时提出主义。最高人民法院的《证据规定》即采用了原则加例外的立法例，对行政诉讼中原告或第三人的举证期限作出了规定。其第7条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”该规定对原告或者第三人举证责任期间采用了法定期间和指定期间相结合的方式。同时该条第1款还对原告或者第三人举证的最后期限以及举证期间届满而未举证的法律后果作了明确的规定。
《证据规定》第7条对行政诉讼中原告或第三人举证期限的规定，弥补了原先《行政诉讼法》及其司法解释在该问题规定上的不足，因此其在促进原告积极举证、便于法庭查明证据、公正合理作出裁判等方面的积极意义是显而易见的。值得注意的是《证据规定》第7条第一次提出了行政诉讼中第三人的举证责任问题，从而进一步完善了行政诉讼举证责任的规定。关于行政诉讼中第三人的举证责任，在《行政诉讼法》和《若干解释》中均未规定。当然，从原则上讲，关于原告举证责任的有关规定都适合第三人。但是，第三人举证与原告举证也有不同的地方，其区别主要是行政诉讼中的原告一般均认为被诉具体行政行为是违法的，而第三人则不一定。即行政诉讼中的第三人有可能认为被诉具体行政行为是违法的，也有可能认为被诉具体行政行为是合法的。
《证据规定》对原告或第三人在诉讼中的举证期限作出相应规定，从而弥补了以往制度的缺陷，这一点当然是值得肯定的。但是，该条规定本身存在的瑕疵以及由此而可能产生的问题也值得进一步研究。
（一）《证据规定》第7条两款规定之间的矛盾必然产生相应分歧
《证据规定》第7条第1款规定“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”很明显，该款规定明确表示原告或第三人提供证据的最后期限是法庭调查中，否则，就视为放弃举证权利。而第7条第2款则规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”根据该规定，在特殊情况下原告或第三人的举证期限可以延长到二审程序。根据第1款规定，原告或第三人有正当事由，经法院准许可以在法庭调查中提供证据，否则，视为放弃举证权利。而第2款规定，原告或第三人无正当事由的，在二审程序中提供证据的，法院不予接纳。据此，如果原告或第三人有正当事由，在二审程序中提供的证据，法院应当接纳。也就是说，行政诉讼中原告或第三人的举证期限实际上被延长至二审期间。这样，第1款中看似强制性的规定便因此而失去了强制的意义。
但是，不用多研究可以发现，《证据规定》第7条第1款与第2款之间存在矛盾，而且由于该矛盾的存在必然引起审判实践中的分歧。最典型的分歧是，如果原告或第三人在一审期间没有提供证据，法院根据被告提供的证据作出了维持被诉具体行政行为的判决，但在二审程序中原告或第三人有正当事由向法院提供了证据，而且所提供的证据能够证明被诉具体行政行为违法，法院在这种情况下应当作出怎样的判决。于是，分歧就出现了。第一种观点认为，法院不应当撤销第一审裁判，因为第一审法院在裁判过程中根据当事人提供的证据认定事实并没有错判；第二审法院对第一审法院的裁判结论在裁判文书中予以认可，在判决结论上直接撤销被诉具体行政行为。第二种观点认为，法院应当撤销一审裁判，因为尽管一审法院没有错，但一审法院认定事实的结论是错误的，构成认定事实不清；一审的诉讼费用由原告承担。第三种观点认为，二审不宜直接作出判决，而应当发回重审。第四种观点认为，上述三种观点均有缺陷。第二审判决不对第一审判决结论表态，将导致两个判决结论的存在。因此，二审判决必须撤销一审判决，但二审判决应当在判决书中写明：第一审法院根据当事人提供的证据对案件事实的认定过程没有错误，不属于认定事实不清，鉴于原告或第三人有正当理由在二审中提供证据，第二审法院应当改变判决结论。一审的诉讼费用应当由原告承担。在事实认定方面，发回重审一般适用于二审法院认为需要由一审法院进一步查清案件事实的情形。原告或第三人在第二审期间提供的证据如果显然可以证明被诉具体行政行为是违法的，则没有必要发回重审，以免增加当事人诉讼负担。 [4]这里很明显的是怎么做都难以消除其间客观存在的矛盾。而矛盾的根源在于《证据规定》本身规定得不协调。尽管“对原告或第三人举证时限作这样宽泛规定，完全是考虑了行政诉讼的特殊性因素，如原告在行政法律关系中始终处于弱势地位，其取证手段有限，取证较为困难。对原告或第三人的举证时限作宽泛的规定，有利于保护原告或第三人在诉讼中的合法权益，有利于实现公平裁判”。 [5]但这样规定却会使得二审裁判出现尴尬。
类似的情形还有，根据《证据规定》第7条第1款规定，原告或第三人如果逾期提供证据，视为放弃举证权利。但是，由此也会出现几种不同的情况：一是原告或第三人无正当事由逾期提供的证据，不能证明被诉具体行政行为是违法的，而法院通过审查被告提供的证据，确认被诉具体行政行为证据确凿；二是原告或第三人无正当事由逾期提供的证据，能够证明被诉具体行政行为是违法的；三是原告或第三人无正当事由逾期提供的证据，虽然不能证明被诉具体行政行为是合法还是违法，但足以引起法官对被诉具体行政行为的怀疑。在出现上述情况后，法院该如何处理呢？有学者认为，对于第一种情况，法院完全可以根据《行政诉讼法》第54条之规定，作出维持判决；对于第二种情况，根据《证据规定》，法院是不能采纳的。但毕竟原告提供的证据在实质内容上能证明被诉具体行政行为是违法的，只是在举证程序上不符合规定。这时就不能简单地根据被告的举证而以被诉具体行政行为合法为由作出维持判决，也不能简单地作出撤销判决。较为恰当的做法是，依据《若干解释》第56条第4项之规定作出驳回原告诉讼请求的判决。至于第三种情况，恰当的做法也应当是作出驳回原告诉讼请求的判决。 [6]但这只是一家之言，实践中因此而产生的分歧也是林林种种。
笔者认为，法院在无法判断原告或第三人于二审程序中提供证据的事由是否正当的情况下，可以先予接纳，在诉讼中如果被告提出的证据证明原告或第三人的事由不正当，法院则可以在认证时予以排除。但是，如果在一审期间原告或第三人没有提供证据，法院基于被告的举证而作出被诉具体行政行为合法的判决，而原告或第三人在二审程序中有正当事由且提供的证据能够证明被诉具体行政行为违法而被法院采纳，则法院该如何作出二审判决呢？因此，由《证据规定》第7条两款之间的矛盾所引起的问题是始终存在的，而这一矛盾的存在又使得因此而产生的分歧不可避免。
（二）证据交换日以及正当事由的不确定容易给法院滥用自由裁量权提供便利
《证据规定》第7条第1款规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的证据交换之日提供证据。其中证据交换日是由法院指定的，而该规定中并没有规定有关证据交换的最短时间。《证据规定》第21条关于证据交换的规定也没有规定证据交换的最短时间。该条规定：“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”这就给法院在指定证据交换时间问题上的自由裁量提供了依据。在这样的制度安排下，如果某法院迫于外界压力而有意偏袒被告，故意刁难原告，则可以指定一个很短的时间来进行证据交换，以达到某种不利于原告或者第三人的目的。
同时，《证据规定》对正当事由没有作任何限制性的具体规定，这就意味着法官对此拥有自由裁量权。这很容易引起实践中对同样情况的不同理解，从而产生不同的判决。法院对此自由裁量权的滥用，既可能出于对原告的偏袒而损害被告的利益，也可能出于对被告的偏袒而损害原告的利益。例如，如果法院由于某种原因不想给原告或者第三人延长举证期限，可以将正当事由限制得非常严格，不仅不能在第二审程序中提供，甚至有可能不能在一审庭审中提供，而只能在开庭审理之前或者法院指定的证据交换之日提供。这会使得原告或者第三人无法提供本可以提供的有关证据，其结果当然会使得被告获胜的可能性大大增加，而原告或者第三人获胜的可能性减少。
反之，如果法院基于某种考虑想使被告获胜的可能性减少，则可以将正当事由放得很宽，从而延长原告或第三人举证的期限。不仅可以延长到一审庭审期间，甚至有可能延长到第二审程序中。这使得原告或第三人能够提供本不可以提供的证据，其结果当然会使得原告或者第三人获胜的可能性增加，而被告获胜的可能性减少。有学者指出，原告或第三人在二审中提供的证据如果被法院采纳，势必会产生以下后果：这些证据可能是行政程序或者一审程序中就应当提供的，原告或第三人到二审程序才提供，这不利于被告提供反证；如果基于二审中原告或第三人提供的证据使被告败诉，则被告丧失了就这些证据再次请求司法审查和认定的机会；此外，会使一审程序形同虚设，严重影响法院的司法权威和严肃性。因此，该学者建议原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，法院不予接纳。如果有正当事由，法庭可以接纳，但是如果证据（除对行政赔偿可以调解外）对诉讼的结果有重要影响的，二审法院应当将该案发回重审。 [7]笔者认为，该观点值得参考，至少其认识到了二审期间接纳原告或者第三人提供的证据可能产生的不利后果，并试图通过发回重审来避免对被告的不利。
此外，针对《证据规定》第7条第2款中“人民法院不予接纳”的表述，有学者指出，“不予接纳”的表述不科学。对于当事人逾期提供的证据，法院只能不予采纳或者说不予采信，而不能不予接纳。接纳与否是一个程序概念，采纳与否是一个实体概念。法院对当事人在二审中提供的证据，或者当事人在一审中超过举证期限提供的证据，法院都应当接纳。接纳后根据实际情况决定是否予以采纳或者采信，并且法院对这一过程都应当记录。法院认为是逾期提供的证据，当事人可能认为是新证据。而对于这些证据，如果一审法院认为是当事人在一审程序中无正当理由提供而根本不予接纳，二审法院就无法判断一审法院的做法是否正确；二审法院如果不予接纳，再审法院也无法判断这个在二审程序中提供的证据是属于无效的，还是属于新证据。其结果就会影响当事人继续寻求救济。 [8]笔者同意该学者的观点。“人民法院不予接纳”的表述，确有混淆程序与实体之嫌，并有可能因此而产生相应的不利后果。
第7条规定之所以产生如上所述的诸多问题，笔者认为主要原因还在于其规定本身的矛盾。因此，从严格法治主义的角度讲，无论从理论上来讲，还是就行政审判实践而言，行政诉讼中原告的举证期限都不应当延伸到二审程序。否则就无法避免法院在裁判结论上的尴尬局面，充其量这只能作为行政诉讼制度还不完备情形下的权宜之计。