财政政策的论文三篇

财政政策是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策的变动来影响和调节总需求。 财政政策是国家整个经济政策的组成部分。以下是小编整理分享的关于财政政策的论文的相关文章，欢迎阅读!!!!

财政政策的论文篇一

浅谈近十年我国财政政策

[摘要] 1998 年以来，中国财政政策从积极走向稳健，又从稳健走向积极，经历了中国政府在市场经济体制下的探索历程。本文通过横向与纵向相结合的方式，综合考察了近十年我国财政政策的背景、具体内容、政策效果，并就政策背后深层次的原因加以分析，以期能从中汲取经验。

[关键词] 财政政策 积极财政政策 稳健财政政策 政策效果

[论文正文]

浅谈近十年我国财政政策

一、亚洲金融危机后的积极财政政策。

(一)政策背景。

1997 年，东南亚金融危机爆发，国际市场需求萎缩，中国经济出现外贸负增长、通货紧缩现象。国内，较全面的买方市场造成商品库存积压;“软着陆”后社会总需求疲软。虽然央行先后七次降低存贷款率，以期用货币政策扩大企业贷款需求、刺激投资，但消费和投资需求均缺乏弹性，政策失灵。

(二)政策内容及成效。

1998 年，针对上述背景，中国政府采取积极财政政策，其内容主要包括以下四方面：

1.增发1000 亿元国债用于农田水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网、中央直属储备粮库、经济适用房等方面;向国有独资商业银行发行2700 亿元特别国债， 提高国有商业银行资本充足率和抗风险能力。

2.调整税收政策：对涉及房地产业的营业税、契税、土地增值税给予减免;就增值税、营业税、进出口税收、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税及科研机构转制政策等做新规定;对涉外税收政策做适当调整，鼓励外商投资;恢复征收居民储蓄存款利息所得税，拉动居民即期消费需求。

3. 增加中低收入者收入：提高社会保障“三条线”、机关事业单位职工收入、离退休人员待遇;解决国有企业养老金拖欠问题;多渠道增加农民收入。

4.对国民经济进行战略性调整：直接投入国债资金，发展高新技术产业，改造传统产业;支持重点行业和企业的技术改造;促进国企改革和产业结构优化。

此次积极财政政策的成效有： 遏制了经济增速下滑和通货紧缩;推动了经济结构调整和升级;失业率上升趋势变缓;区域经济发展更加均衡;总体上实现了经济增长由被动向主动的转变。

二、由积极财政政策向稳健财政政策的转变。

(一)政策背景。

2003 年下半年， 受世界经济复苏和中国加入WTO 等因素影响，中国经济进入新一轮周期上升阶段。此时，我国经济的深层结构性矛盾凸显：部分行业固定资产投资规模盲目扩张，致煤电油运供应紧张;农业发展滞后，粮食播种面积急缩、产不足需;CPI 波动大，生产资料价格持续攀升。而积极财政政策无法减轻固定资产过快投资和通货膨胀压力。在此背景下，国家采用了稳健的财政政策。

(二)政策内容及评价。

稳健财政政策的内容有如下四点：

1. 控制赤字：适当减少中央财政赤字，松紧适度，防止通货膨胀扩大和通货紧缩重新出现。

2. 推进体制改革和制度创新：适当调减国债项目资金规模，变依靠国债项目资金拉动增长为自主增长的长效经济增长模式。

3. 调整结构：调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，财政支出总量基本不变。

4. 增收节支：一方面，在总体不增税负或略减税负的基础上应收尽收，确保财政收入稳定增长;另一方面，严格控制支出，提高财政资金使用率。

稳健财政政策的实质可概括为三点：一是政府总量扩张的调减和淡出，二是注重结构优化，“有保有控”区别对待;三是抓住时机深化改革、完善管理。可见，中央实施稳健财政政策以代替积极财政政策的选择是客观的、必然的和符合现实的。

三、2009 年重回积极财政政策。

(一)政策背景。

受美国金融危机影响，国际市场疲软、外需不振。国内出口行业承受巨大压力，加之投资萎缩，企业盈利能力下降。中国经济经历8 年快速增长后，于2008 年发生逆转：以当年前10 个月为例，社会消费品零售总额同比增长22%，CPI 涨幅达到6.7%，故扣除价格因素，消费增长速度减弱;当年前三季度，我国出口增长率为22.3%，出口增量比07年同期回落4.8%。

(二)政策内容及成效。

2009 年，面对经济下滑，中国政府重拾积极财政政策，主要体现在以下两方面：

1.扩大财政公共支出：用于“三农”支出、民生支出、保障性住房和灾后重建支出、铁路、公路和机场等重大基础设施建设支出等，带动地方投资和消费。

2.税收和减费政策：实施结构性减税，促进税收制度改革;实施出口退税政策;实施自主创新和中小企业税收优惠政策;推进减费政策。

在积极财政政策的刺激下， 中经济增速下滑的局面放缓：2009 年增速8.7%;国内需求强劲;出口总额由降转升。

四、十年前后的财政政策对比。

事隔十年，对比两次积极财政政策，不难看出：

1.十年前，中国经历了长江流域大洪水和亚洲金融风暴的袭击;十年后，中国经历了汶川大地震和因次贷危机导致的全球金融海啸的重创。

2.在 两次危机之前，中国经济都曾出现不同程度的过热、从紧的宏观政策的后续效应与外需放慢的叠加，导致经济宽幅波动。

3.虽然政策上存在积极与稳健的区别，但从本质上看，二者有机结合： 稳健财政政策能够解决积极财政政策产生的未能解决的问题，是对整体促进经济增长目标的一项调整。因此，再次采取积极财政政策同样是实现我国经济持续较快增长的政策保障。

4.当前面临的国内外形势更严峻：资本流动规模更大;外汇储备更多;对出口依存度更高。

5.当前的有利条件更积极：国力更强大;外汇储备更充足;财政资源更雄厚;货币依然强势。

6.政府实施积极财政政策的经验更丰富、力度更大。例如：同样是加大国债发行量，当年出现过国债投入候补现象;而这次不仅明确了投资方向，还估算出具体规模。

五、结语。

我国市场经济确立至今只有16 年。因此，在重新审视我国政府为促进经济增长所做的努力时，必须持一种客观的态度：当前中国经济面临的压力，实际上是经济转型的压力;政府运用财政手段来调控经济的经验是值得肯定的。

财政政策的论文篇二

应对金融危机的中国财政政策评析

【摘要】在分析金融危机背景下我国经济基本走势的基础上，就我国政府应对经济下滑实施的一系列财政政策进行政策回顾及实践效应分析。

【关键词】财政政策;政府投资;税收政策

美国金融危机影响下，国际市场疲软、外需不振，中国的经济也面临前所未有的困难。作为推动我国经济增长的“三架马车”之一的出口承受巨大压力，加上投资萎缩，企业盈利能力下降，中国经济在经过7 年加速上涨后，增长势头在2008 年发生逆转。为此中国政府实施了一系列积极的财政政策以刺激经济增长。目前这些政策措施效果已开始显现，部分地区和行业经济出现企稳回升迹象。

一、宏观经济走势

1.消费增长速度趋弱化

以2008 年1 至10 月为例，虽然我国社会消费品零售总额同比增长22%，但是CPI 涨幅就达到6.7%，扣除价格因素，消费实际增长并不快。以重庆市为例，1 至10 月居民食品类消费价格上涨46.1%，需求弹性小的粮油类和肉禽蛋类上涨高达57.3%、60.1%，社会消费品零售总额同比增长24.5%，表面上看消费形式喜人，扣除价格因素，社会消费品零售总额实际增长16%。物价上涨较高直接影响了居民尤其是低收入群体即期消费和生活质量。作为居民生活首选必需品，食品支出日益增加，多数家庭无奈之下只能缩压其他消费品开支。即便如此，部分地区居民的实际消费能力仍趋弱化。

2.投资增长存在不确定因素

2008 年期间，总体而言既有刺激投资增长的因素，这与地方新一届政府开始工作以及灾后重建等相联系，也有抑制投资增长的因素，主要与房市股市变化和城市建设规模、速度等相联系。此外，资源环境工作以及对新开工项目的管理，对投资也会形成一定的约束。

3.出口增量明显回落

2008 年前三个季度，我国出口10741 亿美元，增长22.3%，比07 年同期回落4.8%。对美国的出口比07 年同期回落4.6%。劳动密集型产品出口增速大幅回落，其中服装和玩具前三季度出口分别比07 年同期回落21.2%和6.3%。08 年前8 个月，我国家电业累计出口250 亿美元，增幅比07 年同期回落10.7%，其他行业的情形也不容乐观。

二、应对危机的财政政策

面对经济下滑，实施扩张性的财政政策更为有效，它可以起到直接拉动经济的作用。扩张性的财政政策主要体现在两个方面：一是增加支出，扩大消费;二是通过减税刺激消费，扩大生产。

(一)财政支出与投资政策

1.“三农”支出

中央财政加大对农民的补贴，支持农业生产，加快推进农村公共事业建设，推动农村改革与发展，着力保障和改善农村人民的生活。用于“三农”支出和民生支出安排分别达到7161.4亿元和7284.63 亿元。

2.保障性住房和灾后恢复重建投资

在国务院扩大内需的十项措施中，加大保障性住房建设位列之首。在2008 年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040 亿元的基础上，2009 年中央政府公共投资安排9080 亿元，增加4875 亿元。2008 年和2009 年两年，中央财政共投入375 亿用于保障性住房建设，相当于过去10 年总投资的5 倍。理论上，以定金式或基金式启动的、由中央财政投资带动的项目，能够撬动6 至10 倍的资金，那么未来三年，中央财政、地方财政和社会资本在该领域的投资总额将可能达到9000 亿元。如果再考虑其对上下游相关产业的带动，平均每年3000 亿元的投资额还可能会翻一番，带来更多的就业机会。

3.重大基础设施建设投资

国务院扩大内需十项措施中提出了“加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设”。交通运输部和铁道部表示将在未来三到五年内实现投资总额8.5 万亿。比照“十五”期间，交通基建平均每年对GDP 的贡献达到了2%。这一轮的交通基建投资的贡献率也应该会与上一轮相当。铁道部估计，仅2009 年计划的6000 亿元铁路投资，可创造600 万个就业岗位，对经济增长的拉动将达1.5%。

4.地方和民间投资

在中央投资项目的带动下，1 到2 月份城镇固定资产投资出现上升势头。但地方和民间投资还没出现大规模复苏迹象。1到2 月份城镇固定资产投资累计同比增长26.5%，相对去年末上升0.4 个百分点。考虑投资品价格的大幅下降，实际增速大幅上升至30.3%。

其中，国有及国有控股企业投资4486 亿元，增长35.6%，增速较去年全年加快12.8%，是自2004 年5 月份以来的最快增长速度;除国有及国有控股企业投资之外的内资企业，在1 到2月份的投资总额为4577 亿元，累计同比增长26.2%，增速较去年全年增速放慢6 个百分点，该类投资增速已经连续五个月放缓，创出历史新低。民间投资尚未被积极拉动，依然处于低迷状态。但在中央项目投资的带动下，后期地方项目的投资会逐渐跟上，使得后期总的投资增长形势比较可观。[论文网LunWenData.Com]

(二)税收和减费政策

1.增值税转型

推进税费改革，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。我国从2009 年1 月1日起全面实施增值税转型，据测算这项措施将减少当年增值税收入约1200 亿元，减轻企业税负约1233 亿元，共减轻企业和居民负担约5000 亿元。增值税转型有利于释放生产力，促进鼓励投资结构和产业结构调整，提高经济效率，但其实施效果往往有滞后性。作为制度性改革，其实施效果的显现将会是一个漫长的过程。

2.出口退税政策

调整完善出口退税政策，能鼓励外贸发展，促进外贸出口保持稳定增长。在2008 年下半年两次调高出口退税率的基础上，我国自2008 年12 月1 日起，进一步提高部分劳动密集型产品、机电产品和其他受影响较大产品的出口退税率。此次出口退税率调整有利于缓解外贸企业资金链紧张，并有望进一步减轻劳动力密集型出口企业的压力。此次部分产品出口关税税率的调低有利于降低原材料企业的出口成本，提高相关产品的国际竞争力，减轻库存积压。

3.自主创新和中小企业税收优惠政策

下一步将实施促进企业自主创新的财税优惠政策，落实支持中小企业发展的税收优惠政策，支持完善担保体系建设，帮助中小企业融资，促进中小企业科技进步和技术创新。同时支持重点节能减排工程建设，支持服务业发展。中国还将大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构性调整和发展方式转变，加大科技投入，促进企业加快技术改造和技术进步。

4.减费政策

财政部、国家发改委决定自2009 年1 月1 日起，在全国统一取消和停止征收100 项行政事业性收费。此举将为企业和社会减轻负担约190 亿元，连同自2008 年9 月1 日起停征的集贸市场管理费和个体工商户管理费约170 亿元，合计2008 年以来国家采取的减费措施可直接减轻企业和社会负担约360亿元。此次强有力的减费措施，可进一步减轻企业和社会负担，发挥与减税政策相同的扩张效应，促进企业增加投资和居民消费。

三、财政政策的实践效应

虽然财政政策的运用不能起到立竿见影的效果，但是由于其更多的是瞄准经济结构中深层次的问题，偏重于结构的调整，因此在宏观经济的调控中其对经济结构的影响是深远的。

1.有效拉动消费

拉动经济增长的“三驾马车”中消费所占的比重是比较低的，不仅低于发达国家平均水平，而且也低于发展中国家的平均水平。其中很重要的一点是我国国民收入不均造成的，在金融危机的背景下，整体消费更是呈现不足。财政通过转移支付可以使国民收入向普通劳动者倾斜，同时配合农村基础设施的建设和社会保障的覆盖，从而启动农村消费市场，有效促进消费水平的提高。

2.有助于中小企业走出困境

08 年上半年，全国有近7 万家中小企业倒闭。倒闭的中小企业大多集中在东南沿海地区，以外向型经济为主。随着出口退税率的降低及信贷控制的放宽，中小企业的资金短缺问题可以得到有效缓解。

3.带动地方经济积极响应

中央财政投入基础建设和民生工程带动了地方经济的积极响应，如北京市政府今后两年将投资1200 亿至1500 亿，用于加强城市轨道交通建设、城市路网、保障性住房等城乡基础设施建设，预计可带动社会投资1 万亿元;广东省政府以重大项目带动社会投资，5 年内计划投资2.3 万亿元;江苏省政府加快重大基础设施建设、加大对企业的支持力度，实施总额2200亿元的政府主导性项目。

4.有利于社会公平

政府财政支出对分配可以起到很大的调节作用，一方面通过对政府支出的公共保障功能的强化;另一方面通过完善补助政策，关注低收入者群体。有利于促进社会公平、经济的均衡发展和国民经济快速增长。

5.有助于产业结构调整

在深度调节产业结构方面，财政政策有着其他政策所不可比拟的优势。其能对产业结构的薄弱环节有针对性的调节，如利用税收政策来鼓励中小企业、高新技术企业发展;拿出相当一部分资金扶持“三农”调整农业种植业结构，支持新农村建设等。

6.降低对外依存度

受国际经济环境制约，我国政府通过降低关税和降低出口退税税率，并且进一步完善企业税负负担，通过税收政策来引导企业把更多的资源配置到符合国内消费需求的产行业中，从而减轻了国际收支对国内经济增长、流动性膨胀等的压力。

四、结束语

全球金融背景下，我国政府对未来进行了积极的预期，重拳出击实施了一系列积极的财政政策，虽然这些政策的实施效应还未完全显现。但是，无疑这些举措对我国经济颓势的扭转，远期增长方式的转变都具有积极的意义。此外，我国的财政处于转轨阶段，由原来的投资性财政向公共财政、服务财政转移。所以，财政刺激方案取向也是财政改革的实践取向。相信这种积极的财政政策不仅可以有效地减少世界经济下滑带给我国的冲击，保证经济的持续发展，而且也是我国政府运用政策应对危机能力的一次有益体验。[论文网]

参考文献

[1]马洪范.当前国际金融危机与中国财政政策选择[J].经济研究参考.2009(7)

[2]王一鸣.当前经济形式的认识和政策建议[J].宏观经济研究.2008(8)

[3]薛飞，张建元.金融危机背景下中国宏观政策的分析[J].金融观察.2008

财政政策的论文篇三

我国财政改革和政策实践研究

一、引言。

改革开放以来，在我国经济体制改革进程中，财政改革一直扮演着十分重要的角色，它是计划经济体制改革的突破口、市场经济体制建立的“排头兵”，为中国整个经济体制改革稳步推进“铺路搭桥”。九十年代末期以来，在我国宏观经济波动调控中，财政政策审时度势、合理应对，表现引人注目，促进国民经济健康发展功不可没。

与一般市场经济国家不同，中国财政政策实践是在财政改革的推进中逐步走上历史舞台的。与此同时，财政改革的推进又在财政政策实践中逐步得以兑现的。财政改革与财政政策实践相互推动，走过了曲折的道路，承载了沉重的使命、取得了显著的成果。

近年来，学界对改革开放 30 多年来，我国财政改革和财政政策实践演进历程进行了较为系统深入梳理、分析，提炼出了一些规律性的认识。如刘尚希、邢丽[1]认为我国财政改革从让利放权、到分税制、再到构建公共财政“的过程其实质是一个对市场功能逐步认识、对政府与市场关系重新定位的过程。高培勇[2]认为，我国财政改革的过程就是由”非公共性“财政向”公共性“财政不断演进的过程。马海涛，肖鹏(2008)[3]认为，中国 30 年财政体制改革最基本经验是，政府首先应该清楚自己该干什么、市场能干什么，这是财政体制改革的前提和基础。陈共[4]、郭代模、马洪范[5]、高培勇[6]等学者对上个世纪90 年代末期以来我国几轮财政政策的演进特征、基本经验进行高度概括总结。郭代模、马洪范认为，我国财政政策在宏观调控中逐渐表现出，调控方式更间接、调控工具更多样、决策更主动等特征。

上述研究提出了很多真知灼见，为本文进一步开展研究提供了很好的基础。但总的看来，现有研究有一些问题值得深入思考：首先对于财政改革，现有研究主要置于体制转型研究范畴，很少涉及财政政策调控问题。其次对于财政政策，现有研究主要立足于宏观调控角度，很少将财政体制放在同一框架下纵览分析。然而在当前我国正处于转轨阶段的大背景下，财政政策调控效力的发挥从根本上要受到体制因素的影响和制约，财政体制改革本身也是调控经济运行的重要途径和手段，二者其实是一个问题的两个方面。如果不是将财政政策放置到经济体制改革、财税体制改革大格局中加以考察，就不可能清晰地认识财政政策演变轨迹、准确地把握实践经验和规律特征。鉴于此，本文沿着经济体制改革逐步推进”市场化“，财政体制改革逐步推进”公共化“这样一条主线，梳理我国财政政策演进历程，把握规律特征、总结经验、反思教训，以期对新阶段更好地发挥我国财政政策调控效力提供参考。

二、我国财政改革、财政政策实践的演进历程。

根据现代公共选择理论，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，而财政则是这种制度安排的金融手段。不同发展阶段，不同经济背景，不同发展目标，各国政府对其职责的认识和理解不同，财政活动则表现出各自不相同的特征。

对于改革开放 30 多来我国经济体制改革的进程，学术界通常按照”市场化“程度大致分为三个阶段：1978- 1991 年，对计划经济体制进行改革阶段;1992- 2003 年，初步建立社会主义市场经济体制阶段;以及以 2003 年党的十六届三中全会为标志至今，社会主义市场经济体制完善阶段。据此，并按照财政”公共化“推进程度，考察我国财政改革以及财政政策实践演变历程，我们将其划分成三个阶段：1978- 1991 年分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段;1992- 2003 年公共财政体制框架建立与财政政策实践启动阶段;2003 年 - 至今市场经济下财政政策运用技术日臻成阶段。

1. 分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段 (1978-1991 年)。

计划经济体制下，一切都由计划决定，国有企业收入全部上缴财政，生产全部按计划由财政资金安排。政府用集中行政命令的方式组织全社会生产活动，财政收支只是执行计划的具体手段，只是计划的会计。在这种背景下，基本不存在一般概念上独立的”财政“活动，当然也就更无从谈起财政政策了。1978 年我国开启了改革计划经济体制的进程，财政改革必然成为了这场改革的”排头兵“，新旧体制转型的”对接口“。

从”让利“入手，1978- 1992 年期间，我国政府相继进行了”分灶吃饭“、”利润留成“、”利改税“、”税利分流“等一系列”以让利、放权“为核心的分权化财政体制改革，打破中央高度集权、财政统收统支的计划经济体制格局，引入市场经济运行新机制。

在此期间，我国经历了 1978- 1990 年三轮明显的经济周期：第一轮经济周期是 1978- 1981 年，第二轮经济周期是1982- 1986 年，第三轮经济周期是 1987- 1990 年 (刘树成，2004[7])，相应的政府进行了 3 次大规模宏观调控。在这三轮宏观调控中，政府仍主要延用计划经济时期行政命令加计划的方式，如严格控制社会集团购买规模，严格控制信贷规模、对在建项目实行审核排队、严格控制新开工项目等。客观讲，这些方式在这一阶段对于稳定经济运行是显著有效的。

一是因为，这三轮经济波动更主要是由于国有企业和地方政府投资需求过快引起的，在当时政企不分的特定历史背景下，采用行政命令方式直接且见效快。这一时期财政分权化改革，使地方和企业预算外自有资金猛增，不仅调动了地方政府聚财理财、促进经济发展的积极性，使得国有企业的活力和效率得到了从未有过的释放。同时地方政府和国有企业手中有钱后，在预算软约束下，从各自的经济利益出发，片面追求高速度，也不可避免地出现了地方政府投资无度、国有企业盲目扩张的冲动，从而引发严重的经济过热问题。对此，政府凭借着对国有企业的行政掌控权，采用计划经济时期惯用手法，行政命令式的急刹车，可谓轻车熟路、经验丰富，直接且见效快。

例如 1978- 1981 年第一轮经济周期中，1981 年 3 月国务院作出 《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》，该年经济持续走低，并成为第 1 个经济周期的谷底。1982- 1986 年第二轮经济周期中，1986 年 4 月，国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》，7 月国务院发布 《关于控制固定资产投资规模的若干规定》，经济增速下降，该年成为第 2 个经济周期的谷底。1987- 1990 年第三轮经济周期中，1988 年 9 月发布了 《关于清理固定资产投资在建项目、压缩投资规模、调整投资结构的通知》，经济开始步入收缩期。1989年 8 月，国务院发出 《关于进一步抓紧抓好清理固定资产投资项目的通知》，经济急剧收缩。1990 年 5 月，国务院批转国家计委 《关于 1990 年继续搞好清理固定资产投资项目工作的报告》 经济增速继续走低，并形成第 3 个经济周期的谷底。主要经济政策根据 《中国经济体制改革 20 年大事记》 整理而得。

二是因为，这一时期，民营经济发展处于从无到有的起步阶段，民营经济只是公有制经济必要的补充，国有经济占据主导地位，市场很不成熟，市场运行机制很不健全。相应的，政府针对市场经济运行的间接宏观调控只是处于初步认识阶段。控制经济波动只能主要倚重政府行政命令的方式。此外，不得不提，无论放权，还是让利，事实上都是以财政上的减收、增支为代价的，这使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。中央政府财力严重下降，连年赤字，捉襟见肘，在许多情况下维持”吃饭财政“都成为问题，又何谈调控效力 (李茂生，1999[8])，这也是无法倚重经济手段调控经济波动的重要影响因素之一。正因为如此，这一阶段没有形成真正的财政政策调控实践。从一般意义的经济学逻辑上看，宏观经济调控是政府运用财政政策和货币政策通过利益机制影响市场主体行为，调控市场经济运行的干预行动，是一个基于市场经济的概念。市场运行机制尚未形成，又何谈政府宏观调控的概念。

尽管如此，在此期间，政府还是逐步引进了财政政策的概念和做法，如在 1981- 1990 年整个”六五“、”七五“期间，政府一直控制财政预算内基本建设投资规模增速，见图 1，除1983 年以外，预算内基本建设投资增长速度一直明显低于全国基本建设增长速度，其周期性调整始终超前于全国基本建设增速。由此可以看出，政府通过财政手段抑制投资需求过快增长，稳定经济运行的政策意图还是较为明显的。同时，在分权化财政体制改革造成中央财政困难日趋严重的情况下，1981-1999 年，中央政府还是累计举借内外债 1008.8 亿元，有保有压、保证重点地全部投入到了农业、能源、交通、原材料生产等国民经济重点行业和重点企业建设上去，这对于促进产业结构调整，增强经济发展后劲起到了不可低估的作用。

2. 公共财政体制框架建立与财政政策实践启动阶段(1992-2003 年)。

1992 年邓小平南巡讲话意义非凡，明确了市场经济体制的改革目标，因此一般把 1992 年作为我国进入改革开放和现代化建设的新阶段———市场经济阶段的分界线。市场经济体制改革目标的确立，为民营经济的发展提供了制度前提、创造了制度环境。自此以后，民营经济由所谓的”边缘经济“迅速发展成为社会主义市场经济的主体、财政收入的主要来源，安排就业的主要渠道，成为了推动国民经济增长的重要动力。根据有关资料，2003 年民营经济的增加值占国内生产总值的比重约70%，成为我国经济发展的重要基础 (张秀生、海鸣，2007[9])。民营经济的发展极大地促进了市场机制的健全。因为民营企业能够对价格信号传达着商业信息作出最敏感、最迅速的反应天性，促使市场机制在资源配置和供求关系调节中发挥出基础性作用，引导资源向着最有效率的方面配置。与民营企业形成对照，国有企业和地方政府由于约束软化，对市场价格信号乃至国家宏观调控信号缺乏灵敏反应，更可能导致市场经济失灵。

为了适应市场经济发展的客观要求，在此期间，财政体制进行了两次根本性的改革，即 1994 年实行的分税制财政体制改革和 1998 年开始的构建公共财政体制改革。之所以说是根本性改革，是因为这两次改革触及了市场经济体制改革的核心问题———政府职能转变问题，从根本上改变了政府控制、国家主导经济运行的传统模式。

如上所述，之前的分权化财政体制改革，扩大了企业自主权，增加了地方财力，对经济发展起到了一定的促进作用。然而，由于这一阶段，总的经济体制改革方向不明、目标不清，财政改革也就必然没有明确的目标定位。财政”放权“、”让利“，能够且真正放出的”权“，主要是中央向地方下放的财政管理权;能够且真正让出的”利“，主要是政府向国有企业转让的利益，打破或改变了的只是中央高度集权的旧格局，却未从根本上打破或改变国家通过国有企业”统收统支“、政府主导经济的传统计划经济体制基本框架。正如洪银兴[10]曾指出的：1978 年我国开始的经济体制改革，最初设计就是为国有经济找个玩伴———市场，调动国有企业生产积极性。直到 1992 年，之前改革走过的路确实是”摸着石头过来的“，是民营经济的高效率让我们看到了市场的作用，也看到了国有企业与生俱来的缺陷，是民营经济快速发展的倒逼使我国经济体制改革走上了以”市场化“为目标的改革之路。

1994 年，在确定各级政府的事权和财政支出范围的基础上，根据财权与事权一致、收入与支出一致的原则，财政进行了重新划分中央与地方收入的分税制改革。这场改革的重点不仅是为了解决由于”放权“ ”让利“导致的中央与地方财政关系紊乱、中央财政实力严重不足的问题，最重要的是为建立分级财政提供基础，为地方财政收支的相对独立提供一定依据，为中央财政调控提供财力保障。

1998 年趁着实施第一轮积极财政政策之际，我国政府开始了推动财政”公共化“的改革进程。通过财政支出增量拓展和逐渐退出市场竞争性领域支出结构调整的方式，政府职能从”无所不为“向提供基本公共服务、满足社会公共需要，解决社会公共问题 ”有所为、有所不为“转变，财政职能目标定位从替代市场向弥补市场失灵转变。至 2003 年党的十六届三中全会提出要求”健全公共财政体制“，标志着我国初步建立起了公共财政体制基本框架。

在此期间，我国经历了 1991- 1999 年这轮历时 9 年的经济周期，以及 2000- 2009 年这轮历时 10 年的经济周期的前半周期。政府进行了 2 次大规模宏观调控：1992- 1998 年紧缩型宏观调控和 1998- 2003 年扩张型宏观调控。也正是在这两轮宏观调控中，我国政府首次主要运用经济手段调控经济运行，并取得了巨大成就。

我国经济经历了 80 年代整个 10 年的快速增长期，90 年代发生了实质性变化，逐渐告别了短缺经济，越来越多的产品，特别是工业制成品变得供过于求，出现了大量的产能过剩。据测算，至 1997 年下半年，全国 600 余种主要商品，供不应求的商品仅占 1.6%;供求基本平衡的商品占 66.6%;供过于求的商品占 31.8% (臧跃茹，1995[11])。市场从原来的”卖方市场“转变为”买方市场“，这意味着，消费者趋向理智，生产者需要加强供给管理，要从单一扩大规模向集约型调整结构转变，要迎合消费需求的变化调整产品种类、提高质量。在过热不再是经济运行的常态的新的经济运行环境下，政府宏观调控也同样趋于复杂，从原来对需求和通货膨胀的”单向调控“变为”双向调控“———有时需要抑制需求和通货膨胀，有时需要扩大需求和防止通货紧缩，不仅要防”过热“，还要注意防”过冷“，不仅要控制社会需求总量，还要注意调整产业结构。1991- 1999 年这轮宏观调控主要是应对经济过热，1998- 2003年这轮宏观调控则是应对经济”偏冷“。

经政府治理整顿，上一轮经济周期在 1990 年触底，1991年持续了低速增长的态势，但是 1992 年形势一举反转进入了新一轮经济快速增长期，1993 年达到这轮经济周期的峰值，出现了”四热、四高、四紧、一混乱“等严重问题。四热是：房地产热、开发区热、集资热、股票热。四高是：高投资膨胀、高工业增长、高货币发行和信贷投放、高物价上涨。四紧是：运输紧张、能源紧张、重要原材料紧张、资金紧张。一混乱：经济秩序混乱，特别是金融秩序混乱。为此，政府主要采用适度从紧货币政策，同时辅以适度从紧的财政政策进行调控。通过提高贷款利息，控制贷款规模，制止企业间借贷，清理民间集资借贷等货币政策调控办法，阻断建设项目的资金来源，使一些项目不得不停建或缓建，有效地控制社会投资规模。财政政策则通过控制支出规模，压缩财政赤字，降低财政支出增速，控制政府投资规模。经过三年的调控，1996 年成功实现了经济高增长、低通胀的”软着陆“。这轮宏观调控标志着我国政府调控经济运行的方式，基本实现了从行政手段为主，向以经济手段为主的重大转变。

1998- 2003 年的这轮宏观调控更是一次具有里程碑意义的宏观调控实践，标志着我国财政政策第一次以符合一般概念的财政政策出现，也是我国第一次实行积极财政政策。这轮调控面对的经济形势在我国是前所未有的。随着市场机制的引入并逐步占居主导地位，消费短缺逐渐被弥补，1996 年实现”软着陆“后，我国经济出现了明显的消费需求不足、投资需求增长乏力的问题，加上 1997 年下半年开始的亚洲金融危机的影响，引发了我国第一次的通货紧缩。但是我国出现的需求不足不属于经济发展高水平下的全面性需求不足，而是经济发展低水平下的结构性需求不足，突出表现为：一方面衣、食、住、游和家庭耐用品等”私人产品“供给过剩或需求不足，另一方面基础设施、教育、公共卫生、社会保障等”公共产品“相当长时期内供给短缺。

为应对经济增长速度快速回落，央行连续七次降息收效甚微，面对”公共产品“供给严重不足，1998 年，党中央、国务院果断决定启动积极的财政政策，截至 2004 年年末，七年累计发行长期建设国债总计 9100 亿元，主要投向基础设施建设，包括铁路、公路、道路桥梁，交通通讯设施、城市基础设施等。每年拉动 GDP 增长 1.5~2 个百分点左右，贡献显著 (苏明，陈少强，2006[12])。经过这轮倚重扩张性财政投资为主要内容的宏观调整，再加上国际经济环境不断改善，2003 年下半年我国经济又恢复了高速增长。值得一提的是，这轮财政政策调控实践，实现了政府职能的全面转型和财政体制的全面转型。

3. 市场经济下财政政策运用技术日臻成熟阶段 (2003 年-至今)。

2003 年下半年我国经济走出通货紧缩阴影，并且出现了”大落“之后的急转，经济增长率快速提高，超过 11%。与此同时，经济运行中的深层次结构性矛盾更加凸现、更为复杂：一方面经济增长势头强劲，另一方面产能过剩矛盾尖锐;一方面固定资产投资需求增长过快，另一方面消费需求增长乏力;一方面经济增长速度显著回升，另一方面失业率继续攀升、教育、医疗和社会保障等公共服务供给不足问题更为突出。2005年中央根据对宏观经济形势变化的判断，决定结束积极财政政策，转而实施稳健财政政策。财政政策取向由以刺激经济复苏为主转向以支持经济结构调整、促进经济发展方式转变为主转变。政府更加注重支持收入分配、社会保障等社会制度的改革，财政更加注重增加用于教育和公共卫生等公共服务和公共产品方面的投入，从而为市场主体和经济发展创造良好公平的政策环境。

2008 年下半年，美国次债危机逐步演变为全球金融危机。受其影响我国经济形势急转直下，l0 月与 11 月份更出现了负增长。为此，国务院总理果断决定再次启动新一轮积极财政政策。这一决定实属艰难，面临的形势更为复杂和严峻。首先，从外部环境看，我国从 21 世纪初加入 WTO 以来，已经成为一个高开放度的经济体，经济发展的外贸依存度远高于美国、日本等发达国家，并且以制造业为主，规模巨大但多处于国际分工链条的低端。全球性金融危机爆发迅速传递到了实体经济层面，并演化为全球性产能过剩的危机，致使我国外贸出口被迫大幅度削弱，”外需刺激型“或”出口导向型“的经济增长模式难以为继。其次，从内部环境看，自上个世纪 90 年代末期我国转向需求不足经济以来，民间投资与民间消费一直未能有效启动，居民消费对经济发展的拉动一直薄弱。此外，更加值得注意的是，上一轮持续 7 年实施的扩张性财政政策，已经积累了大量政府综合债务，再次启动扩张性财政政策有可能进一步放大财政风险和公共风险。

尽管如此，在外需拉动作用严重减弱的情况下，启动内需也只能成为中国走出危机的唯一途径。2008 年下半年我国政府启动了新一轮积极财政政策，以加大民生工程建设、优化经济结构、促进产业升级为突出重点，在拉动企业投资、启动居民消费上下大力气。政策工具运用上，既有提高个人所得税起征点、增值税转型、两税合一等结构性减税措施，也有大力投资保障性住房建设、增加中低收入群体收入、实施家电下乡、汽车下乡促进农村消费等支出安排，可谓是减税、增支两翼并举，几乎把所有扩张性手段都用上了 (图 2 为 2009- 2010 年两年财政 4 万亿国债资金的具体投向)。经过近 3 年的宏观调控，目前我国经济形势明显好转。高培勇是这样形容新一轮积极财政政策的：”2008 年新一轮积极财政政策的运用做到了与我国宏观经济形势的变化如影随形，亦步亦趋，主动积极、相机调整“。这足以显示出我国财政政策运用技术已经日臻成熟。

三、市场经济条件下我国财政政策演进的主要特点。

从上述我们对我国财政政策实践历程回顾中可以看出，我国财政政策在实践中经过反复调整、不断摸索，相机决策能力显著提高、调控工具逐步多样化、调控方式有效性逐步增强，取得了许多显著成就，极大地丰富了财政政策调控理论。除此之外，我们还可以看出两个最为突出的特点：一是，财政政策从侧重运用财政支出调控经济总量的需求管理，逐步转向了更加侧重运用税收、支出并举的方式调整经济结构的供给管理。

二是，财政政策的实施与经济体制改革、财政体制改革相互作用、相互推进。

1. 财政政策由侧重需求管理向侧重供给管理转型。

需求管理政策指的是那些能够使总需求发生变动的政策，供给管理政策指的是那些能够使总供给发生变动政策。从理论上说，供给管理与需求管理政策对经济的影响是不同的：首先，需求管理政策针对的是消费者，而供给管理政策针对的是生产者。其次，需求管理政策使得价格水平同方向变动，供给管理政策使得价格水平反方向变动。即在经济处于衰退时期，如果采用扩张性需求管理政策，会使价格水平随着总需求的增加而上升。而如果扩张性采用供给管理政策，随着供给增加，价格水平一般会下降，这时总需求量就会随着价格的下降而增加，于是均衡产出上升，就业增加。最后，需求管理政策主要调节购买者的购买力，而供给管理政策主要调节生产者的积极性。另外，需求管理涉及的是需求总量，难以触动社会阶层间的收入分配结构，需求管理政策的总量特征较强;而供给管理政策恰恰是以激励生产者积极性，调节生产者面临的激励条件为政策作用重心，能够综合运用税收等政策工具，从总量和结构上对收入分配做出调节的结构性调控，因而供给管理政策的结构性调控特征更明显 (刘伟，2010[13])。

具体地作为政府调控经济两大手段之一，财政政策是侧重用于需求管理，还是侧重用于供给管理，要依据不同时期的条件和政府的政策目标而定。一般来说，当经济总量失衡方向明确，财政政策更侧重于需求管理，而当经济总量失衡方向不明确、不稳定，政策总量效应降低的情况下，财政政策就应该转向侧重发挥供给管理功能。

2003 年前我国经济总量失衡的方向是明确的。无论是1998 年之前多数年份，或者表现为短缺，或者表现为通胀的需求大于供给的总量失衡，还是 1998- 2002 年期间表现为显著欠景气的需求小于供给的总量失衡，尽管方向不同，但明确。

由此需求管理总量政策的方向也是明确的，或者是总量上的紧缩，或者是总量上的扩张，调控效果较为显著。如 1993- 1996 年期间，政府实施紧缩性财政政策，重点放在了控制社会供给总量、治理通货膨胀上，对 1996 年我国经济成功实现”软着陆“起到了重要作用。1998- 2002 年期间为应对需求相对不足，政府转而实施以增发国债发行、扩大财政支出规模为主要内容的积极财政政策，持续 7 年扩张社会总需求，对于 2003 年我国经济成功走出通货紧缩阴影功不可没。

然而到 2003 年之后，我国经济增长中，总量失衡运动方向变得不明确、不稳定了，结构失衡矛盾却变得更突出、更复杂。不仅在商品市场上结构失衡明显，具体表现为一般商品严重供大于求，而高技术含量、高附加值的高档产品大量进口、供给严重不足。在劳动力市场上结构失衡也同样非常明显：具体表现为大量工人下岗、而电子通讯、生物技术、金融机构等领域所需的高水平人才却严重短缺。应对结构失衡若单纯依靠调控需求管理这一手，过多地强调总量扩张、刺激消费，不仅难以获得预期收效，并且还会引起较高的通货膨胀压力 (闫坤、张鹏，2011[14])。

因此，必须转换思路，将供给管理与需求管理配合起来使用，增加供给管理手段、加大供给管理力度，才是应对的良方。税收政策属于最重要供给管理工具，其主要通过调节生产者面临的激励，引导生产者行为，发挥着供给管理的功能。与1998 年积极财政政策相比，2008 年以来我国启动的新一轮财政政策，从以大规模财政投资为主要内容，转向以大规模结构性减税与有针对性支出并举为主要内容，正体现出我国财政政策从侧重短期”启动“的需求管理功能，向侧重调整经济结构、提升效率、促进经济长期增长的供给管理层面的转型。

2. 财政政策既体现出公共财政的特性，同时又具有体制转型的特征。

如上所述，我国财政政策实践是随着经济体制改革”市场化“、财政体制改革”公共“化的推进逐渐展开，并形成了市场型财政政策，因而它既具有公共财政的特性，同时又具有体制转型的特征。

财政政策不过是执行政府职能的手段和表现形式，政府职能决定了财政政策特性。市场经济体制下，政府职能限定在满足社会公共需要、弥补市场失灵范围内，财政支出的主要投向只能是非竞争性、非经营性、非赢利领域，财政政策体现出明显的公共特性。从财政政策实践看，如果说 1998- 2003 年间，积极财政政策的财政支出主要投向基础设施建设，包括铁路、公路、道路桥梁，交通通讯设施、城市基础设施等领域，非公共性质的盈利性、竞争性、经营性投资仍然占有相当大比重的话，2003 年后财政支出主要投向有了明显的调整，更多地投向满足社会共同需要的教育、医疗、社会保障等公共服务领域，实现了政府职能或财政职能的关键性转型。

同时，根据上述对我国财政政策实践演进历程回顾中可以看到，我国正处于体制转轨阶段，财政政策必须要承担起必要的转轨成本，从而使财政政策带有明显的体制转轨的特征。改革开放后，社会保障体制、住房体制、教育体制、医疗体制等体制的变动，使部分家庭负担了沉重的体制转嫁损失，尤其是低收入家庭，这对消费造成了明显的总体性制约 (吕炜、曾芸，2009[15])。1998 年以来几轮财政政策调控一直未能达到改变消费预期和消费倾向、激活民间自主投资动力的预期效果，其背后隐藏的根本原因就在于此。

建立、健全公共财政体制改革，要求政府承担应该属于社会公共需要范围内的职责，”甩掉“不属于社会公共需要范围内的职责。但是政府职责调整要有个过渡过程，要等社会逐渐培养起承接能力才可以完成，否则会引起大的社会震荡。因此，在应对经济周期性变化中，1998-2003 年财政政策采取了与一般市场经济国家类似的应对方式，希望通过公共投资的拉动，维持一定的经济增长速度和活跃度。而在 2005 年后我国财政政策转向注重把经济调控和社会问题结合起来考虑，财政支出中相当高的比例用于国家公务员和企事业单位职工的公共医疗费、公共养老金、公共住宅和公共失业保险补助、城乡居民家庭子女受教育的公共补助等方面的内容。2008 年开始的新一轮财政政策更是”从人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，加大对改善民生的投入力度“，财政支出中保障性安居工程建设、社会保障甚至处于了主导地位。民生财政成为了我国公共财政特有的基本运作模式(贾康，2010[16])。

四、关于我国财政政策运用基本经验的几点思考。

自上个世纪 90 年代末期，财政转向公共财政或市场型财政这十几年来，财政政策已经成为了我国政府把握良好发展机遇，转变增长方式、推进经济结构调整和体制改革，努力化解社会民生矛盾的重要工具，取得了巨大成就，同时也亟待科学总结财政政策实践中的经验与教训。概括起来体现在以下几方面：

第一，遵循市场经济规律，促进民营经济发展，推进市场化改革的完成，应该成为财政政策的基本理念。现代市场经济是混合经济，需要政府与市场”双轮驱动“。它们各自有各自的性质和功能，应该在不同领域发挥不同的作用，实现互补。政府主要是提供公共物品，市场主要是提供私人物品，两者不能错位运行。凡是市场能够发挥作用的领域，政策的作用就应该是为市场机制更好地发挥作用创造良好的外部环境。凡是市场失灵的领域，政府必须发挥弥补作用。但是自 1998 年以来，无论是 1998- 2003 年的积极财政政策，还是2008 年至今仍在进行的新一轮积极财政政策，对于民营资本产生了一定的都挤出效应 (汪海波，2011[17])。在这两轮积极财政政策实施过程中，财政资金主要是投向关系到国计民生的重要基础性项目，如铁路石油石化、钢铁、金融、电信等。而这些项目绝大多数只是对国有企业开放，民营企业几乎没有机会得到。也就是说国有经济是这几轮财政政策实施的主要受益者，利润迅速增加，规模迅速扩大。民营企业、中小企业几乎没有得到有力支持，在危机中复苏的程度远远落后于国有经济，有专家将这一现象称为”国进民退“ (郭忠华，2011[18])，2005 年后这种逆市场化的趋势尤为明显。国民经济中国有经济逆势增长，民营经济明显萎缩，不仅使我国本不健全的市场机制变得更加脆弱，同时也与市场经济体制改革的总目标相背离。

因此，今后财政政策要转换思路，政府要让位于市场，由市场主导经济发展，更多在财政政策上体现公平、公正，促进民间投资回归实体经济，扩大市场机制的作用范围和作用深度。从这一角度而言，进一步理清政府与市场的关系，加快政府职能转变，仍然是财政政策能否取得突破性成效的关键。

第二，财政政策应该将短期效应与长期效应相结合，财政政策目标定位应该更多地聚集于刺激技术进步，实现未来发展战略上。

90 年代初以来，新增长理论在新古典增长理论的基础上对宏观经济的可持续增长问题进行了深入的探讨。新增长理论指出，要使经济持续增长，唯一的可能性就在于能否实现持续的技术进步。在新增长理论看来，以知识形式存在的技术具有一定的公共品的性质，即知识是非竞争性的、一定的正外部性的，要想保证持续的技术进步，政府就应当实施刺激技术进步的各种政策。有鉴于此，上个世纪 90 年代，克林顿政府把美国财政政策的目标明确、集中定位到了促进新技术的开发利用、提高美国技术竞争力、实现内生性经济增长上来。通过倾斜性的财政政策 (包括税收、财政科研支出、政府采购) 促进形成了以信息技术为核心的高新技术产业群，实现了美国经济长达十年的良性发展。2008 年下半年以来，为抑制美国经济快速下滑，奥巴马政府沿袭克林顿政府促进”新经济“发展的财政政策，大规模投资信息基础设施项目，确保”网络前沿科技“的利用、扶持新能源开发与应用的产业实施能源发展战略，为长期经济增长奠定基础。 (财政部办公厅、财政部财政科学研究所课题组，王桂娟[19])。

相比较而言，我国的财政政策实施领域过于宽泛，带有”撒胡椒面“的特征 (贾康、刘薇，2010[20])。为保增长，从上个世纪 90 年代末期以来，两轮积极财政政策都将大规模财政资金投向了便于贸易的基础设施和实体经济上。为实现经济社会发展协调，2008 下半年以来，财政不仅集中大量财力投到了民生工程，为扩大消费，采取了诸如如家电下乡、汽车下乡等财政直补的方式。虽然财政政策手段不断丰富，但是也存在着财政资金使用过于分散的问题。这给财政政策的实施效果增加了较大的不确定性。如对规模基础设施项目投资，对民间投资的带动作用并不显著。再如促消费的财政直补政策很难达到预期效果，因为消费需求的变动不是消费政策所能左右的，而是取决于收入结构的调整，受诱导的消费需求增长也是不可持续的。另外，大量促销扩大低收入群体大件商品消费，在既定的收入格局下，还有可能剥夺其未来发展能力 (李海闻、杨第，2010[21])。因此，我国财政政策应该适时地把分散的目光聚集起来，从更多地关注当前民生问题，转向更多地关注未来发展战略，系统地运用财税政策支持企业技术创新能力提高，更多地财政资金应该投向企业技术创新领域。因为技术创新能力的提升才是实现产业升级、结构调整、经济增长方式转变的根本。

第三，深化政府间财政体制改革，合理划分中央和地方的事权和财权，科学改革政绩考核体系，充分调动地方积极性，确保财政政策贯彻执行。

中国政府最强势的环节是地方政府，不仅是因为中央政府制定的政策需要地方政府具体贯彻落实，更主要的是因为宏观经济政策的成效与地方积极性的发挥状况密切相关。当中央政策与地方政府的自主愿望相一致时，即与地方经济利益最大化、财政收入的最大化相一致时，地方政府积极性极高，就会纷纷响应，中央政策效应就会得到明显放大。否则，如果中央政策与地方政府的自主愿望不一致，中央的宏观调控政策就可能受阻甚至搁浅。

1998- 2003 年这轮宏观调控中，地方政府对于中央加大基础设施投资、扩大实体经济投资的财政投资政策积极性极高，纷纷响应。各地方都试图取得高于其他地方的增长，相互拼投资、拼外资数量、拼 GDP 增长率，固定资产投资增长率猛增暴涨。其后果是，尽管促进了经济增长，但也付出了沉重代价。各地区钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业盲目投资、低水平重复建设和违法生产问题严重，产能过剩明显。为此，2004- 2008 年这轮宏观调控中，又重新采取了以行政手段为主的方式，没有倚重宏观经济政策 (财政政策、货币政策以及利率政策)，呈现出”宏观调控部门化“和”间接调控行政化“的特点 (张俊伟，2008[22])。与此形成鲜明对比，2005 年以来地方政府对于中央重点加大卫生、教育、研究与开发、社会保障，支持城镇保障性住房建设等实现社会公平政策，明显投入不足，执行受阻，尤其是在市县级基层政府。

造成这种现象的原因主要有两方面：

一是上级对下级政府的政绩考核和评价体制改革严重滞后，地方政府职能转换不到位造成的。现有地方干部政绩考核和评价体制以经济总量的增长、特别是地方财政收入增长为中心，导致地方领导为突出政绩，只顾追求经济利益，忽视履行公共服务职责。

二是，分税制改革后，政府间财政体制改革长期被搁置，上、下级政府间财权、事权不对称，基层政府承担大部分事责，但占有少部分财政资源，导致县、乡基层政府财政困难不断加剧，没有足够的财力提供公共服务。特别是近年来，我国经济、社会发展加快，基层政府在义务教育、基本卫生保健、社会保障等公共服务领域中需要承担的责任进一步增多，使得矛盾进一步激化。

由此可见，许多情况下财政政策思路是正确的，但贯彻实施效果不佳。建立科学改革政绩考核体系，充分调动地方履行其公共服务职责的积极性，深化政府间财政体制改革，合理划分中央和地方的事权和财权，确保基层政府有足够的财力，才能使财政政策得到有效的贯彻和执行。