对省际边界税收征管协作机制的实践与思考
一、建立省际边界税收征管协作机制的必要性
郎溪县地处皖东南泛长江三角地区，有3个乡镇与江苏省溧阳市接壤。随着建立长三角区域经济圈步伐的加快，郎溪县作为我省实施“东向发展”的桥头堡，在主动承接苏浙沪产业梯度转移的同时，充分利用自身区位优势开展招商引资工作，使边界地区成为吸纳省外资金的主要来源地和产品的主要销售地。截至2007年6月，已有120余户来自毗邻地区的企业来郎溪投资兴业，投资额达38亿元，年创造GDP 60亿元，实现税收1.1亿元，解决当地劳动力就业3.2万人，从而有力地促进了边界地区税收的增长。
同时，日益繁荣的省际经济交流对边界地区的税收征管也带来了新的问题，主要表现在：一是两地在执行政策口径上的差异，致使两地税收实际负担率不均衡，容易引起征纳之间的矛盾；二是临时经营及走逃户日渐增多，欠税追缴难度加大；三是关联企业日益增多，税收监控难度不断加大；四是跨省涉税违法行为增多、隐蔽性增强，给税务稽查和打击涉税犯罪提出了新的要求。
为切实加强边界地区税收征管，寻找解决边界税收管理问题的新对策，郎溪县国税局与江苏省溧阳市国税局共同就新形势下建立省际边界地区税收征管协作机制进行了积极探索，并在实践中逐渐建立和完善了“五项协作机制”，为实现省际边界地区税收管理科学化、精细化奠定了基础。这个做法，得到了国家税务总局崔俊慧副局长的批示肯定。
二、对建立省际边界地区税收征管协作机制的探索
2005年初，两地国税部门围绕边界地区税收征管工作存在薄弱环节开展调研，认真解决日常征管工作中的难点和焦点问题，在实践中逐步建立和完善了“税收征管五项协作机制”。
（一）联席会议机制。每半年召开一次联席会议，主要分析研究税收征管工作新形势，相互通报阶段性工作开展情况，并就税收征管中存在的难点、焦点问题交换意见，分析涉税违法行为的动向及成因，商讨税收征管新思路等；若遇需双方共同研究解决的紧急事项，则及时召开专题会议进行研究，从而达成共识。
（二）情报交换机制。每月相互交换一次跨省关联企业及两地区存在业务往来企业的涉税信息，内容包括企业跨省注册、变更、迁移及注销情况，税收征管的新举措，国家新出台的税收政策贯彻落实情况，经济指标、宏观税负、行业税负及相关税收分析等，努力减少执行政策口径上的差异，促进税负公平。
（三）联动查处机制。成立联合办案联络组，在办理跨省重大税务案件时，相互配合调查取证；在日常检查中，发现涉及对方企业的税收违法线索，及时进行通报；对举报中心受理的属于对方管辖范围内的案件及时互通信息，共同打击涉税违法犯罪行为。
（四）征管联动机制。对经营范围、规模相当的个体工商户实行统一的定额幅度，对税收优惠政策实行统一的执行口径，对关联企业实行统一的信用等级评定标准，对边界采石矿、砂场、交易市场等实行统一的征管方式。
（五）联合宣传机制。每年利用税收宣传月活动，联合举办针对性强、纳税人喜闻乐见的大型宣传活动；每半年联合举办一次新的税收政策与管理方式发布会；针对税收征管中出现的新情况、新问题，每半年组织一次税收征管专题研讨活动，研究制定相关措施。
通过构建税收征管协作机制，进一步加强了毗邻地区国税部门的交流和配合，并取得了积极的成效。
一是税收征管得到强化。3年来，解决边界地区税收征管难题41个，对边界竹木交易市场254家个体经营户及小化工、小轧钢、小矿场等企业实施了统一的征管方式，实现了信息共享，年增加税收210余万元；互换“四小票”比对信息190份，查补税款98万元。
二是税收环境得到净化。累计发出稽查协查信息44条，依据协查信息查处案件4起，查补入库税款124万元；联合开展打击倒买倒卖假发票活动2次，查获假发票150本，罚款5万元，有3人被依法追究刑事责任，有力地打击了涉税违法行为。
三是纳税服务得到优化。联手开展大型宣传活动，增强了税收宣传效果；纳税咨询服务实现了“一证通”，纳税人只需凭税务登记证即可到两地任一国税部门进行纳税咨询、接受纳税辅导，有效地降低纳税人纳税成本，提高了纳税人对税法的遵从度。
四是干部素质得到提升。在先后两次组织业务骨干36人次到对方及由对方联系的苏南地区国税部门学习考察的同时，组织2批4人次到对方税务分局挂职学习，使国税人员规范管理的意识、纳税人就是“衣食父母”的服务理念、“100-1=0”（100件工作做好了99件，还有1件没做好等于零）的敬业态度、服务地方经济甘做“领头羊”的奉献精神得到了升华。
三、进一步完善省际边界地区税收征管协作机制存在的主要问题
（一）缺乏法律效力。省际边界地区税收征管协作机制，是近年来伴随着经济一体化进程的需要而出现的一种税收征管新模式，在法律层面上还未赋予其应有的地位和内容。因此，在省际边界地区税收征管协作机制时，必须是本着双方志愿、共同协商、互惠互利的原则，如一方不愿意或意见不能达成一致，协作机制就不能建立，同时其运行过程也缺乏法律约束力，随意性较大。
（二）机制层次较低。县级国税机关相互之间建立的省际边界地区税收征管协作机制，仅能解决县级国税机关职权范围内的税收征管问题，而涉及到征管模式、政策口径、办税方式等超出县级国税机关职权范围的税收征管问题，就需报请有权决定的上级税务机关审批，从而影响到征管协作机制的运行空间和工作效率。
（三）缺乏职能化支持和监督。两地国税机关没有隶属关系，在管理机制和税收职能上处于完全的平行化，从长远来看，跨行政区划行政区域建立省际边界地区税收征管协作机制，缺乏机构职能化支持和监督，其机构和组成人员的相对临时性，导致机制的运转会呈现时断时续的现象，给协作机制的进一步完善带来了很大困难。
（四）缺少信息化平台支撑。截止目前，两地关联企业生产经营、发票使用、成本核算、税收负担率等信息采集、传递、比对和分析，均靠人工进行操作，没有可以直接交换信息的软件平台，由于机构和人员的相对不稳定性，致使形成的信息及资料有时不能及时、有效地整理和归档，在管理上也缺乏规范性，比对出的数据未能及时形成新的二级备案库，也不能及时形成具有逻辑关系的数据库，在综合应用上受到一定影响。
四、进一步完善省际边界税收征管协作机制的思考
（一）确立省际边界税收征管协作机制一定的法律地位。随着经济一体化进程的不断加快和国家对四大经济区域不同税收优惠政策的落实，区域经济尤其是省际边界地区实体的互补性、浸透性、流动性将会更加突出，在给区域经济带来繁荣的同时，也给省际边界地区税收征管增添更大的难度，进一步完善省际边界地区税收征管协作机制也将会显示更大的作用。因此，建议立法机关应通过法律的形式，赋予省际边界地区税收征管协作机制必要的法律地位，并明确各级税务机关及相关的税务人员必须尽到的法律责任，确保机制能保持正常运行，以最大限度营造公平的竞争环境，减少国家税收的流失。
（二）逐步提升省际边界地区税收征管协作机制的层次。在县级税务机关建立省际边界税收征管协作机制试点的基础上，要逐步将机制建立的层次向省辖市、省级税务机关提升，以解决更大范围、更高层次的税收征管疑难问题，推动全国税收征管一体化的逐步实现。
（三）本着“大局、服务、效率、成本”的原则进一步完善省际边界地区税收征管协作机制。要从维护国家统一的税收法律法规和公平竞争的社会主义市场经济运行规则，促进经济健康、快速发展和社会稳定，降低征纳成本、减轻纳税人负担、优化纳税服务，提高税务机关的监管能力与水平，树立并不断改善税务部门形象的目标，不断充实机制内容、完善机制功能，确保机制朝着行为规范、运转协调、服务高效、管理优化的方向不断完善。
（四）开展广泛的学习交流。通过税收征管协作机制，开展形式多样、内容广泛的经验学习和工作交流活动，促进两地税务机关及税务人员的沟通和交流，相互取长补短、增进了解，为协作机制的规范运行提供坚实的业务保障。
（五）构建网络化的协作管理平台。在当前情况下，可以先通过互联网定期将协作机制规定的信息进行交换，待条件成熟时，可以联合开发信息系统和数据库，以确保信息的安全、全面、真实、快捷和实用，使协作机制能够长期化、制度化、规范化运行。