ppp财政补贴政策

2017-06-12

ppp财政补贴政策

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

PPP项目财政补贴别用力过猛

PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势，但具体项目却未必都能成功。因此应进一步理清PPP模式的财政扶持思路，控制财政支出规模，审慎思考PPP项目的财政补贴力度和推广范围。

在国家政策的支持下，PPP模式(政府和社会资本合作模式)推进速度有所加快。据财政部PPP中心公布，截至2016年3月31日，纳入PPP综合信息平台项目库的项目7721个，总投资87802.47亿元，比1月末分别增加项目724个、增加投资6480.47亿元，在执行库(即处于采购、执行和移交阶段)项目646个，PPP项目开工率8.4%，较1月末提高3.4个百分点。

现状

目前中央和地方政府主要通过财政补贴和产业投资基金的形式，给予PPP项目财政支持。具体分析：

——财政补贴对PPP项目的直接扶持力度在加大。

从中央和省级财政的补贴重点看，主要补贴在项目的前期费用和项目融资阶段，目的是加快PPP项目启动。例如，2015年11月，国家发展改革委出台了《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》，对各地开展的PPP项目开展前期工作补助。又如，2015年12月，财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，化解地方政府存量债务规模的存量项目，给予2%奖励。在省级政府层面，像山东省财政对重点PPP项目规划、论证等前期费用给予补贴，同时，在2015年新上项目银行贷款，给予1~3年的银行贷款贴息;而2015年福建省财政已经兑现9个示范项目奖补资金2500万元，并预先下达各地前期费用奖补资金7210万元。

从项目购买和执行的市(县)级政府来看，市(县)的补贴则主要在项目运营阶段，除了提供一定的直接补贴外，间接补贴力度更大，隐蔽性更高，如土地用途专用和协议出让;以保障PPP项目收益为目标，由财政购买提前锁定公共产品价格。

——产业投资基金对PPP项目的间接扶持力度在加大。

除直接的财政补贴外，中央和地方政府还通过财政出资建立PPP基金，为PPP项目提供直接融资渠道，实现以少量财政撬动社会资本，发挥财政资金的金融杠杆作用。

在中央层面，2016年政府工作报告提出要完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，而随着财政部联合10家机构共同设立的“中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金”浮出水面，参照5~10倍的杠杆，其撬动万亿元投资的规模相当可观。

在地方层面，PPP基金已在国内遍地开花，山东、山西、河南、江苏、四川以及新疆等省级部门成立PPP引导基金，规模颇大。如新疆PPP引导基金的募资规模就达到了1000亿元。这类引导基金的投资区域集中在其行政区域内，省级部门设立PPP基金，多以母子基金等投资形式，再投资于各个城市上报的PPP项目，通过股权投资可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力。

思考

PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势，但具体项目却未必都能成功。比如业内的教材级典范项目——2002年立项的英国伦敦地铁PPP项目，国内研究人员广泛研究其推进PPP模式的方法和流程，并在国内多个类似项目进行借鉴。但少有人关注，由于政府监管不力、公私部门矛盾等问题，在2008年英国伦敦地铁PPP项目失败，丢给当地政府一堆债务，直接导致英国政府损失超过41亿英镑。

此外，笔者还发现，PPP项目的投资成本过高，投资者要求的投资回报率远高于债券利率，使得英国政府的一些项目，政府和使用者最终付出的费用，通常要比自建项目多支付3~4倍的价格。而结合当前国内PPP项目的推广实际情况，这样的现象也广泛存在。例如，交通建设领域，我国企业参与PPP项目的最低收益率要求都在10%以上，与长达二三十年的PPP项目周期的建设合作基础是不相匹配的。因此，笔者认为，应进一步理清PPP模式的财政扶持思路，控制财政支出规模，审慎思考PPP项目的财政补贴力度和推广范围。具体的一些思考如下：

首先，应规范PPP项目的补贴制度，保障补贴投放到位。当前，由于地方政府推动心态急切，而项目落地难度大，导致从操作原则上看，部分PPP项目名不副实，出现“伪PPP”项目。如国有企业和地方政府控制的金融公司，借道参与PPP项目建设，通过保底承诺、到期回购、明股实债等方式进行变相融资。面对这样情况，应进一步规范财政补贴制度，将“伪PPP”项目剔除在财政补贴范围之外，以保障各类专项资金投放到位。

其次，提高PPP项目的信息公开程度，控制财政补贴强度。当前，PPP项目补贴的制定和实施是政出多门，存在着财政多重补贴问题。针对这种情况，应加大信息公开程度，尤其公示市(县)的财政补贴和土地、公共产品价格指导等方面的使用情况。笔者建议，在PPP项目中的土地拨付情况、公共产品价格以及税收等方面的优惠情况，由省级等上级部门建立PPP项目库，制定相关的信息公开要求，通过网络进行项目全周期的信息公示。这既对具体项目的过度补贴将有一定程度的遏制作用，也有利于研究和跟踪补贴效果，建立相关预警机制，警惕补贴过度造成的某类项目的供给过剩，控制财政补贴的补贴强度。

最后，建立PPP项目补贴分级机制，控制财政补贴范围。在公共产品和服务的不同领域，适用PPP模式的程度不同，建议应按照国内各领域的开发成熟程度和PPP模式适用程度，进行分类。例如，当前具有较高盈利能力和现金流保障的行业和项目，可由政府自主建设。同时，进一步放开垄断门槛，在高速公路以及教育和养老等领域，已经具备盈利模式，可不由政府来主导进行PPP模式开发。总之，要降低或取消适用商业项目的PPP财政补贴，珍惜和节约有限的财政资金。

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