如何正确区分公安机关的行政行为与侦查行为

2017-03-21

一、公安行政行为与侦查行为产生问题的原因

1.问题主要原因

公安行政管理行为与侦查行为可由同一公安机关实施。两种行为形式上相同或相近，如行政传唤与刑事传唤，行政没收、扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，都是针对人身权和财产权益实施的强制措施，这是易被混淆的主要原因。

2.问题客观原因

公安机关行使行政管理权往往是以拘留、罚款、吊销许可证等为手段，对相对人的违法行为给予纠正及惩戒。如果相对人的违法行为超过一定的限度，触犯了刑法，行为人就由相对人的身份变成了犯罪嫌疑人，公安机关的职责就由行政机关变成了刑事司法机关。而违法程度的标准很难准确把握，这是公安机关双重职能易被混淆的客观原因。

3.问题主观原因

有些办案人员故意混淆这两种职能，表现为以行政处罚代替刑事侦查，以刑事侦查为名插手经济纠纷，以刑事侦查为名干扰行政审判，对抗行政判决，这是造成双重职能混淆的主观原因。

二、公安行政行为与侦查行为区别的必要性

1. 有利于促进公安机关严格执法，规范执法行为，提高执法水平。在划清违反行政管理法规的违法行为与犯罪行为的前提下，对违反公安行政管理法规的违法行为实施公安行对犯罪行为实施刑事侦查行为，就会防止对违反公安行政管理法规的违法行为实施刑事侦查行为，对犯罪行为实施公安行政行为的错误执法行为的发生。

2.有利于公安机关通过行政诉讼活动，维护其依法行使公安行政管理职权和刑事侦查职权。有效地防止人民法院将刑事侦查行为作为公安行政行为立为行政案件进行审理的情况发生，给刑事侦查工作创造宽松有利的条件，加强同刑事犯罪行为的斗争。

3.有利于人民法院依法审理公安行政案件，提高人民法院的审判权威，增强公安机关接受司法监督的自觉性。可以使人民法院严格把好受案范围关，避免出现将刑事侦查行为作为公安具体行政行为或将公安具体行政行为作为刑事侦查行为立案审理的问题。

4.有利于教育引导当事人依法保护自己的合法权益。应当通过行政诉讼解决当事人与公安机关之间的行政争议的，通过行政诉讼来解决。对公安机关追究其刑事责任不服申诉的，通过刑事申诉程序解决。

三、公安行政行为与侦查行为的主要区别

1.主体上存在差异。实施侦查行为的是侦查机关，因此公安作为侦查机关依法行使侦查权，并不是公安机关的所有人员都之外公安行政管理部门的其他人员不得擅自行使侦查权。

2.行为目的和任务不同。刑事侦查行为是同刑事犯罪作斗争的重要武器，它的目的和基本任务是:收集证据，查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，制止预防和打击犯罪而依法进行专门调查和实施有关强制性措施的活动，它是刑事诉讼程序的一个重要阶段。行政行为的目的和任务是为了实现国家的行政管理，公安机关在其职责范围内，依法针对具体而特定的事项或事实，对行政管理相对人实施的行政行为。

3.法律依据不同。公安行政行为的依据是公安行政法律规范，公安行政行为的法律依据具有多层次性和广泛性。刑事侦查行为的法律依据刑事法律规范，刑事侦查行为的法律依据则具有高层性和集中性的特点。

4.两类强制措施的作用、实施时间、内容不同。行政强制措施作用于行政管理，适用的是行政执法程序;行政强制措施往往是在公安机关开展管理活动之中实施，在诉讼之前已完成。而刑事强制措施只有在刑事诉讼中才实施，是刑事诉讼重要的法定手段，且完成在刑事诉讼行为终结前，行政强制措施以针对当事人权利为标准，具有限制人身权和财产权兼备的职能，而刑事强制措施主要局限于对嫌疑人的人身自由的限制。

5.救济途径不同。当事人对侦查行为不服，认为其违法或侵犯自己的合法权益，可以向实施侦查行为的机关及其上一级机关申诉，或向检察院申诉。如果确认侦查行为违法，可依国家赔偿法的规定请求国家赔偿，不能向法院提起行政诉讼。当事人认为公安行政行为违法或侵犯其合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼，请求司法救济。

6.两种行为的结案结果和决定机关不同。公安行政行为只在公安机关内部操作，最终由公安机关决定结案。刑事侦查只是刑事诉讼的一个环节，刑事案件一般要经过公安、检察、法院三道工序，最后以法院的判决结案。

四、公安行政行为与侦查行为正确界定的主要方法

1.从程序上界定

程序上的差异是辨别刑事侦查行为与行政行为落脚点之一。刑事侦查是指已决定立案的案件所进行的侦查调查活动。从侦查的过程及其程序看，立案是侦查的前提条件，是刑事诉讼的开始，是每个刑事案件都必须经过的诉讼程序，是对案件进行侦查的合法依据。在未立案的情况下，公安机关对无辜公民、法人等采取强制措施就不是刑事强制措施，而只能认定是行政强制措施。在特别紧急的情况下，在立案审查的同时，允许进行某些“侦查活动”，实施某些强制措施。但强制措施后，应立即按照刑事诉讼法的规定，依照程序对相对人的行为予以定论，决定是否立案。对于决定必须立案侦查的，则应认定这些前置的强制措施为侦查行为，否则，即为可诉的行政行为。

2.从行为的依据上界定

公安行政行为依据的是《行政处罚法》、《治安处罚条例》及其他相关法规。刑事侦查行为的依据是《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律、法规。

3.从法律文书上界定

法律文书是公安执法行为书面表现，是确定某一公安行为是公安行政行为还是刑事侦查行为最有说服力的根据。一般法律文书均载明了法律文书的名称，案件的事实、案件性质、适用法律、处理意见等内容，准确地指明了该执法行为的法律属性。如劳动教养决定书、治安处罚裁决书、强制戒毒决定书、违反治安管理财物扣押单、道路交通管理处罚裁决书等，一目了然地表明了这些行为是公安行政行为。而《拘传证》、《拘留证》、《逮捕证》、《取保候审决定书》、《监视居住决定书》、《没收保证金决定书》、《提请逮捕意见书》、《起诉意见书》等，也最清楚不过地表现这些行为是刑事侦查行为。

4.从具体案情上辨析界定

我们在判断是侦查行为还是行政行为，应该从基本案情出发看犯罪嫌疑人触犯刑律，还是行政相对人违反行政法规;看是否公安机关依法行使侦查权，行政机关错误行使行政权。例如，公安机关越权干预经济纠纷案件处理，往往是以依法行使刑事侦查权的行为为名，借口处理经济诈骗犯罪案件，以侦查权的超越取代行政权。

总之，判断某行为是公安侦查行为或公安行政行为，只要我们从事实真相出发，实事求是，通盘考虑，排除外界干扰，排除徇私舞弊。不干涉公安正常的侦查行为，是对依法行使侦查权的侦查行为的坚决支持，对试图以侦查行为掩盖行政行为的行为予以坚决撤销，使可能的受害人权益得到及时、有效的救济。