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社会类学术论文篇一
社会政策与社会建设
【英文标题】Social Policy and Social Construction: Concurrently on the Enlightenment of Recent Trend of International Social Policy to China
【作者简介】李迎生，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师，主要研究方向为社会政策理论与应用、社会工作与社会管理等;卫小将，中国人民大学社会与人口学院社会政策研究方向2010级博士生。
【内容提要】加强社会建设，着力改善民生与创新社会管理，是进入21世纪以来党和政府特别强调和高度重视的一个重大课题。以改善民生为宗旨、以帮助弱势群体为己任、以再分配为主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策，对于落实党和政府推进社会建设、构建和谐社会的战略部署具有重要的意义。本文在全面论述社会建设的内涵及加快社会建设的意义的基础上，从广义及狭义角度分别讨论了社会政策与社会建设的关系，为党和政府出台社会政策、推进社会建设提供基本的理论依据和实际参考，最后讨论了国际社会政策的新近趋势对当前我国社会建设的启示。
【关 键 词】社会政策/社会建设/社会管理
加强社会建设，着力改善民生与创新社会管理，是进入21世纪以来党和政府特别强调和高度重视的一个重大课题。十八大报告明确要求“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。一般认为，“社会建设”是相对于经济、政治与文化建设而言的，它主要致力于构建和谐社会，解决社会问题，保障和改善民生，推进社会服务，促进社会公平正义等。“社会政策”意指国家或社会为了应对社会问题、提升成员福祉而做出的各种制度设计与安排，其宗旨与核心是实现社会的公平与正义，人的自由与发展。可见，“社会建设”与“社会政策”的本质都涵盖了“公平、正义、和谐、自由、发展”的理念。当前，我国经济体制改革已进入“深水区”，社会转型也已迈入“加速期”，各种社会矛盾愈发凸显，各类社会风险不可预期。在这样一种情势之下，探讨社会政策与社会建设的关系，对于落实党和政府推进社会建设、构建和谐社会的战略部署具有十分重要的意义。
一、加快社会建设的意义
十六大之前，党的第二代和第三代中央领导集体并没有明确提出社会建设，社会建设也只是寓于经济、政治和文化建设当中。2004年，党的十六届四中全会首次提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。①2005年，胡锦涛指出：“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”②从此，社会建设一词频繁地出现于政治文件中。党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设之后，社会建设成为我国政治、经济和社会生活中的炙手可热的话题。
关于社会建设的内涵，2006年10月，胡锦涛在党的十六届六中全会第二次全体会议上的讲话进行了深入阐述，指出“我们要构建的社会主义和谐社会，是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展的社会，是人与人、人与社会、人与自然整体和谐的社会，要贯穿于建设中国特色社会主义的整个历史过程。在实际工作中，我们既要从‘大社会’着眼，把和谐社会建设落实到包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等在内的党和国家全部工作之中，又要从‘小社会’着手，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。③2010年10月，党的十七届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议》，其中也提出，社会建设主要指建立健全基本公共服务体系，致力于改善民生，核心内容包括：促进就业和构建和谐劳动关系，合理调整收入分配关系，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，加快医疗卫生事业改革发展，全面做好人口工作，加强和创新社会管理等。④
自2004年中共十六届四中全会提出加强社会建设和管理后，学术界也以不同的方式对社会建设概念的内涵进行了深入的探索。郑杭生认为，一方面，社会建设和社会管理有广义和狭义之分。广义的社会建设和社会管理，指整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。狭义的社会建设和社会管理，着重指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理。另一方面，区分广义和狭义的社会建设和管理只具有相对意义，二者不能截然分开。广义的社会建设和社会管理当然要靠各个子系统的建设和管理来支撑，其中已经包括狭义的社会建设和社会管理的内容。同样，狭义的社会建设和社会管理如果没有整个社会的建设和管理作为自己的大环境，没有其他各子系统的配合，也很难孤军建设成为和谐的子系统，很难实行有效的管理。⑤
李培林和陈光金认为，社会建设涉及社会发展的方方面面，但在每一个时期，社会建设工作都要根据实际需要确定重点工作领域。从宏观上看，当前中国社会建设最重要的领域主要包括三个方面，即民生建设、社会安全建设和社会管理模式建设，它们构成一个相对完整的系统。⑥
综上所述，不难看出，社会建设的内涵一般有广义和狭义的区分。结合当下实际，可以认为，广义的社会建设，是社会主义和谐社会建设，即把我国建设成为民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会，它涵盖了经济、政治、文化、社会、思想和环境等各个层面的内容;狭义的社会建设，即除经济、政治和文化之外的社会生活领域的建设，其核心内容是建立健全基本公共服务体系，致力于改善民生，加强和创新社会管理，完善社会保障机制，调节收入分配机制，促进教育公平等。通常所说的社会建设更多是指狭义的社会建设。
时代发展与国情变化是加快社会建设的主要驱动力。当前我们所处的时代日新月异，国情持续变化。我们已经开始从单纯的强调经济增长乃至GDP至上、效率至上的时代，向经济社会全面协调、健康文明、可持续发展为特征的科学发展的时代转变;从不同群体或阶层利益分割的时代，向城乡居民普遍受惠的时代转变;从共同贫穷时代并经历追求部分人先富起来的时代，向全体国民迈向共同富裕的时代转变;从解决低层次温饱问题为目标的时代，向民生问题全面升级并要求获得全面改善的时代转变;从依靠低劳动成本优势向提高劳动力素质和科技创新能力等核心竞争力并持续提升、维持国家竞争力的时代转变。⑦实现上述这些变化或趋势，目前还存在着很多困难和障碍。经济增长与社会发展严重失衡的现状，提出了加快社会建设的迫切需要。
首先，加快社会建设是缩小贫富差距、实现“包容性增长”的迫切需要。改革开放30多年，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，经济实力和综合国力不断增强，人民生活水平普遍提高，国际影响力与日俱增。2010年第二季度，我国GDP首次超过日本，成为世界第二大经济体。与此同时，我们必须警觉的是，贫富差距在持续加大。自2000年以始，我国基尼系数就越过了0.4的警戒线。2003年至2012年全国居民收入基尼系数分别为：2003年是0.479，2004年是0.473，2005年是0.485，2006年是0.487，2007年是0.484，2008年是0.491，2009年是0.490，2010年是0.481，2011年是0.477，2012年是0.474(见图1)。⑧英国经济学家理查德·杜思韦特(R. Douthewaite)在其《增长的困惑》一书中曾说，各国因片面追求经济增长，其结果是少数人变富，而许多人变穷，最后导致社会不仅没有发展反而面临灾难。为了恢复健康的经济和社会功能，我们必须创建一种由对金钱的热爱所驱动的社会转变成热爱生活的社会。⑨因此，我们在以“经济建设为中心”，创造“经济奇迹”的同时必须强化社会功能，加强社会建设，缩小贫富差距，构建“包容性增长”的发展模式。
其次，加快社会建设是化解社会矛盾、解决社会问题的迫切需要。我国社会发展总体形势良好，社会秩序稳定团结，人民生活已经达到小康水平。农村综合改革逐步深化，反贫困政策成效显著，一系列支农惠农政策相继出台，城乡恩格尔系数持续减低。然而，社会问题也日益凸显。诸如，经济增长的资源环境代价过大;城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡;农业稳定发展和农民持续增收难度加大;劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难等。⑩不仅如此，我国社会结构还在进一步分化，社会流动速度在加快，社会风险在加速积累。不同社会阶层的民生问题已经在社会持续发展进步中全面升级，城乡居民跨过温饱阶段并进入小康生活阶段后，已经不再满足于一般意义上的收入增长与生活水平的提高，而是要求社会公正;追求共建、共享、共富和安全保障、自由、平等、体面、尊严的高质量生活。(11)只有大力加强社会建设，实现经济结构和社会结构协调发展，才能有效解决发展当中带来的社会问题。
再次，加快社会建设是中国共产党实现全心全意为人民服务根本宗旨的迫切需要。全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，也是中国共产党区别于其它政党的显著标志。中国共产党的宗旨决定了立党为公、执政为民是我们的现实使命，共同富裕、全民共享改革发展成果是社会主义的本质和目标。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，我们的各项事业在取得巨大成就的同时，也面临着许多困难、矛盾和问题。如一些基层党组织软弱涣散;少数党员干部作风不正，形式主义、官僚主义问题比较突出，奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重;干群矛盾尖锐、上访事件层出不穷、群体性事件时有发生;基本公共服务不均等，房价持续走高、物价上涨过快、非法拆迁时有发生等等。这些不和谐因素严重影响着我们党的公信力，更影响党在人民群众中的形象。克服前进道路上的艰难险阻，乘势而上，把全国各族人民的根本利益进一步实现好、维护好、发展好，显得尤为重要。因此，加强社会建设、重点关注民生是我们党在现阶段面临的重大任务。
最后，加快社会建设是实现人民生活全面小康的迫切需要。2008年和2010年我们分别成功举办了北京奥运会和上海世博会。北京奥运会倡导人文奥运、绿色奥运和科技奥运，广大志愿者积极参与、无私奉献，形成了“奉献、友爱、互助、进步”的奥运精神;上海世博会倡导“城市，让生活更美好”的主旋律，以创新为动力，建设绿色城市，构筑美好家园。两大盛会之后，“人文、低碳、环保、绿色、安全、公益”等理念也愈发为公众所接纳。然而在现实社会生活中还存在着一些与上述理念相悖的现象：如生态环境恶化、食品安全堪忧、生产安全事故频发、物价上涨幅度较大、公共设施不健全、教育资源配置不均衡、收入分配不合理、公益意识淡薄、功利心态和实用思维盛行等等。这就迫切需要我们加强社会建设和管理，提供各种社会服务，满足人民新的需求。
二、社会政策与广义社会建设
社会政策是国家和社会为解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。社会政策是英语social policy的直译，最先出现于德国。1873年，德国“新历史学派”的经济学教授们组织了“德国社会政策学会”，“社会政策”一词即发端于此。(12)社会政策最初出现时，基于当时劳资关系紧张、对资本主义制度存在构成严重威胁的现实，学者特别关注劳资冲突的解决与缓和，强调劳动政策的重要性。
第二次世界大战以后，社会政策不再仅仅针对劳工阶级，也不再仅仅局限于劳动领域。(13)马歇尔(T. H. Marshall)认为，社会政策是指政府通过提供服务或资金直接影响公民福利的一系列行动，其核心包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策。(14)希尔(M. Hill)认为，社会政策简言之就是国家对公民所承当的一种责任，体现在社会福利上是政府作为行动者如何使社会失灵得到有效矫正。(15)
1970年代西方“石油危机”以来，福利国家普遍开始改革，提出了一系列新的政策理念，如“不承担责任就没有权利”，提倡“劳动福利”、“工作福利”、“社会投资政策”等，逐步实现了从“国家福利”向“社会福利”、从“消极救助”向“积极投资”的转变。(16)社会政策的研究领域也逐步开始扩展到了性别平等、社会排斥和环境问题等。汤姆·伯登(T. Buedwn)认为，社会政策与国家干预的形式有关，而国家干预影响着人们生活的社会机会和条件。社会政策研究通常集中于诸如教育、社会保障、福利和健康服务、住房提供等干预领域。(17)今天，社会政策正伴随全球化而向世界各国扩展。不论如何改革，向社会成员提供全面的社会保障和社会福利依然是欧洲各国政府的基本职能，这也成为欧洲各国社会稳定和谐的重要保障。(18)
综上所述，可以看出：第一，社会政策以社会公平正义、社会成员共享发展成果为基本理念，以提升社会成员福祉和社会和谐为最终目标。第二，社会政策是为应对发展中的社会问题而产生的，致力于改善民生，提供公共服务，合理调节贫富差距，减低社会风险。第三，社会政策的实施主体是国家和社会团体。国家通过国民收入再分配，社会团体通过提供各种社会服务，向社会成员提供普遍的社会保障和福利。第四，社会政策涉及内容广泛，并随着时代的发展而发展。总之，社会政策是实现社会公正、公平与和谐的重要手段，对于改善基本民生、缓解贫富差距、化解社会矛盾，协调利益关系、促进社会良性运行和协调发展都有着积极的意义。
社会建设，如前所述，从广义上讲，主要指社会主义和谐社会建设，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设(狭义)。构建社会主义和谐社会作为现阶段我国人民的神圣职责和奋斗目标，面临着各种难以想象的困难和异常艰巨的任务。其中民生问题和弱势群体问题是两个十分复杂又迫切需要解决的问题。如，当前中国老百姓最关心的物价、房价、医改、食品安全、教育改革、住房改革、社会保障、就业问题、收入分配、腐败等问题，以及当前国家和社会持续关注的农民工、空巢老人、留守妇女、流浪儿童等问题，前者属于民生问题，后者属于弱势群体问题。这两个突出问题对于社会建设提出了新的挑战。在这里，以改善民生为宗旨、以关注并帮助弱势群体为己任、以再分配为主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策，能为构建和谐社会做出自己独特的贡献。(19)
首先，社会政策是促进社会公正的桥梁或中介。胡锦涛关于和谐社会的概括中，公平正义是其中一个基本的特征。换句话说，我们追求的和谐社会是一个公平正义即公正的社会。公正不同于平均主义，它强调起点的平等、机会的平等，承认由于个体差异的存在必然会出现结果的不平等(但通过适当的调剂可使之控制在合理的范围内)。当前由于社会的转型加速，市场经济的深入发展，一些社会不公正现象在一定范围内依然存在，社会分化和社会矛盾加剧，贫富差距和特权问题凸显。由此可见，社会公正作为一种基本理念或理想，使其成为一种社会现实，需要通过特定的制度或政策体系等中间环节。社会政策以促进社会的公平正义作为理念基础和奋斗目标，在使公正理想变成公正现实方面发挥着难以替代的独特作用。
其次，社会政策以维护和保障人民群众特别是弱势群体的基本人权为己任。2004年全国人大通过的宪法修正案中，明确规定“国家尊重和保障人权”。人权即人的基本权利，主要包括人的生存权、自由权和发展权。每个人的基本权利都能得到国家的尊重和保障，使他们能够体面地工作与生活，这是实现社会和谐的基础。虽然尊重和保障人权不仅仅是社会政策的职责，但社会政策从中发挥着不可或缺的作用。马歇尔认为，具有完全公民身份的公民都应当享有三种基本权利，即自由权利、政治权利和社会权利。公民的基本自由权利是由法院体系来保证的，公民的政治权利是由议会和地方选举机构来保证的，而公民的社会权利是与福利国家和公共教育系统相联系的——换句话说，公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务等的提供即社会政策体现的。(20)按照马歇尔的理论，社会政策即在保障公民的社会权利方面发挥作用。马歇尔的理论不仅为福利国家的建设提供了理论的支持，同时也带来了对社会弱势群体成因的新的理解，即此类社会问题产生于社会福利制度的不完备和不公平，使弱势群体的基本权利得不到应有的尊重和保障。正是基于这种理解，社会政策及其相关学科(如社会工作)将关注弱势群体、帮助社会弱者、健全福利制度以保障弱势群体的基本权利视为自己应尽的责任。
第三，社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊的调节作用。在市场经济条件下，社会财富的初次分配体现效率原则，按每个成员贡献的大小进行分配，以打破平均主义。其结果是社会成员相互之间收入(财富)分配的差距扩大，乃至出现两极分化，对社会安全运行产生不利的影响。在这种情况下，国家运用再分配的手段，通过社会政策对初次分配后的利益格局进行调整，使社会财富在不同社会阶层之间的分配变得相对公平合理，就非常必要。目前世界上发达国家个人收入分配的基尼系数总的说来都在比较合理的范围内，这与这些国家第二次世界大战后开始实施比较完善的社会政策是密不可分的。相对而言，发展中国家个人收入分配的基尼系数都比较高，也与这些国家收入调节机制和社会政策不完善有关。我国目前个人收入分配的基尼系数比较高，这对构建和谐社会十分不利，因此应当借鉴发达国家的经验，注重运用社会政策进行适当的干预和调节，将社会成员收入(财富)的差距控制在适度的范围内。
第四，社会政策在化解社会矛盾、减少乃至避免社会冲突、维持社会稳定方面发挥着重要作用。全面准确地理解和谐社会的基本特征和重要原则，重要的一条就是要充分认识保持安定有序、维护社会稳定的重要意义。在实践中，人们越来越深切地体会到，构建和谐社会，必须维护社会稳定。没有稳定，构建社会主义和谐社会就无从谈起。唯有稳定才能发展经济，才能达到社会和谐。构建和谐社会，需要做很多方面的工作，而保持安定有序、维护社会稳定，是最重要的工作。诚然，社会政策在维持社会稳定、促进社会整合方面具有突出的贡献。但由于政策、制度不健全而导致的社会不同群体之间具体利益的矛盾、摩擦乃至冲突，在我国当前社会时有发生，对社会秩序和整体利益造成不利影响。因此，国家通过完善社会政策化解社会矛盾，维护社会稳定，是必要的。
最后，社会政策在保持与促进社会活力方面有独特的贡献。和谐社会是一个社会更加开放、经济更加繁荣、政治更加民主的社会。简言之，和谐社会是一个充满活力的社会。社会政策在促进社会开放、经济发展与政治民主化方面也能做出独到的贡献。国际社会政策研究的最新趋向之一是重视“社会排斥”的研究。社会政策意义上的社会排斥是指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的社会排斥。贫弱群体往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。社会排斥将使贫弱群体陷于与主流社会隔绝的境地，难以最终摆脱贫困，这对社会融合显然是不利的。为此，社会政策明确地以反对社会排斥作为自己应尽的职责，致力于社会融合，以形成一个稳定、安全而开放的社会。
三、社会政策与狭义社会建设
胡锦涛在十七大报告中指出，“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”十八大报告第七章的标题即为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。由此可见，社会建设主要涵盖了两大核心内容：其一是基本民生建设;其二是加强和创新社会管理。而这两大建设必须以国家为主体，诉诸制度化建设，探索切实可行的实现机制和途径。社会政策是以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、措施、法令、条例的总称，它清晰地表明了国家(政府)透过制度化机制来解决社会问题的智慧及管理社会风险的策略。(21)具体内容主要包括，劳动就业政策、社会保障政策、收入分配政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、社会福利服务政策、社会救助政策、社会服务政策、社区发展政策等。这些具体的社会政策是社会建设的实现机制和途径。
首先，社会政策是基本民生建设的有效实现机制和途径。所谓基本民生，就是直接关系到广大人民群众生存和发展的根本大计的民生领域，就人民群众生存和发展的内在逻辑来说，基本民生应当包括劳动就业、收入分配、住房与社会保障、教育和医疗卫生这样几个相互关联、相互支持的重要领域。(22)这些具体领域的建设必须诉诸各种相应的社会政策的推动和实施。
就劳动就业而言，当前我们主要面临下岗工人再就业、农村剩余劳动力转移、农民工权益保障、劳动安全、劳动力市场歧视以及大学生就业等问题。对此，我们可以通过劳动就业政策实施扩大就业战略，扩大就业规模，增加就业机会，完善自主创业，推进再就业服务，加强农村富余劳动力转移就业培训，维护农民工合法权益，完善工伤失业保险，消除就业歧视，积极做好高校毕业生就业工作;就收入分配层面而言，当前我们的收入分配还不合理，贫富差距较大，我们可通过收入分配与再分配政策提高低收入者收入水平，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，提高个人所得税征税起点，扩大转移支付，创造机会公平，逐步扭转贫富差距扩大趋势;就住房而言，房价过高已经成为社会普遍关注的焦点问题。我们可通过公共住房政策来抑制房价过快增长，如国务院《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(简称“国六条”)明确提出了重点发展中低价位和中小套型普通商品房、经济适用房和廉租房建设的政策;就社会保障而言，我们要通过完善社会保障政策体系，由“补缺型”向“普惠型”社会政策转变，满足绝大多数居民的基本生活需求;就教育而言，教育公平、公共教育支出和民办教育的发展成为当前教育领域备受关注的问题，我们可通过公共教育政策合理调配教育资源，促进城乡教育均衡发展，加大教育投入，扶植民办教育发展;就医疗卫生而言，虽然我国的医疗保障改革取得了较大的成就，但城乡居民“看病贵、看病难”的问题依然存在。这就需要不断完善公共医疗卫生政策，合理调配医疗资源，健全医疗服务体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系;就贫困问题，我们要继续推进农村扶贫政策，探索一条符合我国实际的“发展型”农村反贫困政策。综上可知，民生建设离不开具体社会政策的推动和实施。
其次，社会政策是加强和创新社会管理的有效实现机制和途径。社会管理就是规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序的活动。社会管理主要包括社会子系统的自我管理和公共权力系统(又可称为党政权力系统)对社会子系统的外部管理。(23)社会管理体制改革包括十个层面的内容，即利益协调体制、社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、社会组织管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制、社会工作体制、社会应急体制、社会治安体制的改革。(24)而这十大社会管理体制改革的实现离不开社会政策的推行和落实，社会政策是加强和创新社会管理的有效实现机制和途径。
社会管理体制十个层面的改革与创新与社会政策密切相关，社会政策的功能和作用对于加强和创新社会管理有着积极的意义。陈树强认为，社会政策的功能是指社会政策在经济、政治和社会领域中能够发挥的作用，具体说来，主要涵盖经济、政治和社会三方面的功能。(25)以此为依托，我们将社会政策的功能拓展为七个方面，即收入分配功能、社会保护功能、社会投资功能、公共服务功能、风险管理功能、社会控制功能、社会整合功能。从社会收入分配功能看，一方面，社会政策可以通过各种形式的收入分配和再分配统筹协调各种利益关系、缩小收入差距、城乡差距和区域差距。另一方面，社会政策的制定有助于劳资关系的协调，促进三方(国家、雇主和劳工)协商机制的建立，形成利益协调和利益表达机制。而这一机制的运作对于缓解社会矛盾，降低社会风险，达成社会共识等，都具有重要意义;从社会保护的功能看，国家和政府通过建立各种保护性政策，以便缓解和补偿某些弱势群体在经济转型和社会变迁过程中受到利益损害。当前我们重点保护的社会弱势群体主要有下岗工人、农民工、残疾人、老年人、妇女、儿童、城市新贫困群体、失地农民和流浪人群等，在加强和创新社会管理中尤其要保护这些群体的合法权益。
由此不难理解，社会管理体制改革中利益协调体制改革、弱势群体权益保护体制改革、社会保障体制改革、社会应急体制改革与社会工作体制改革的实质是社会保护功能的发挥;从社会投资功能看，社会政策是一项长远的社会投资，而不单是一种支出和消费，其收益是社会的和谐稳定、人们生活的幸福安康。而社会管理体制中的社会保障体制改革、社会服务体制改革和社会工作体制改革就是社会政策社会投资功能的体现，其宗旨和目标主要是致力于和谐社会建设;从公共服务功能看，社会组织体制改革、社会服务体制改革与社会工作体制改革是一种社会政策公共服务职能的体现;从风险管理功能看，当前我国正处于经济和社会的急剧转型时期，中国社会要在一个相对较短的时间内完成双重转型，即由传统社会结构向现代社会结构过渡、由计划经济体制向市场经济体制过渡。艰难的社会转型，复杂的利益结构调整，使中国社会面临着更大的压力和更多的不确定性因素，并造成了更为广泛、复杂和突出的社会矛盾问题。这些新情况和新问题对社会管理提出了新的诉求，只有通过社会保障体制改革、社会应急机制改革和社会安全机制改革才能协助社会成员抵御各种社会风险因素，确保社会的安全运行和健康发展;从社会控制功能看，只有加强社会安全体制改革和流动人口管理才能有效规范社会秩序，为经济建设创造稳定的社会环境;从社会整合功能看，加强社会组织建设，规范基层社会管理，创新流动人口管理模式才能有效实现社会整合。
四、国际社会政策新近趋势的启示
当前，我们正迈向一个崭新的社会历史时期，有人称之为后现代社会、后工业社会，也有人称之为全球社会、风险社会、消费社会和信息社会等。在这样一个全新的时期，社会政策也将面临一系列前所未有的挑战与革新。为此，西方学者对传统社会政策理论和实践进行了再思、批判、升华与发展，初步形成了多元发展的趋势，并对各国社会建设产生深远影响。这里主要探讨“全球化视阈中的社会政策”、“后现代主义视野中的社会政策”和“发展型社会政策”等国际社会政策的三大创新观念对我国社会建设的借鉴意义。
“全球化”一般指经济全球化，对社会政策具有较大的冲击和影响。西方学者一度致力于探究二者的关系，其代表性观点主要有三种，一是米什拉(Mishra)的观点，他认为，全球化造就新自由主义的权力与特征，而且可以超越民族国家及其政府的控制，影响其社会政策的自由度;二是皮尔森(J. Pierson)的观点，他认为，全球化作为一种外生力量，对于福利国家社会政策的影响是微乎其微的;三是埃斯平-安德森(Esping Andersen)的观点，他认为，全球化对于福利国家社会政策的影响需要通过国家政治中介来运作。(26)对此，我们倾向于后两种观点，全球化对于社会政策的影响不可能僭越一国的政治和文化因素。不仅如此，全球化对于各国社会政策既是挑战更是机遇。一方面，20世纪90年代，随着经济全球化的扩张，新自由主义成为国际垄断资本主导的全球意识形态，以削减福利应对福利国家危机成为主流声音。各国社会政策倾向于减少政府对社会成员的责任，倡导福利社会化、教育产业化、就业市场化、医疗商业化、住房商品化、移民和非正规就业人群被排除在福利政策之外，这一系列的政策转向对个人福祉提升造成较大冲击;另一方面，全球化形成了一种新的社会政策环境，以往民族国家面临的问题，成为人类社会所共同面临的问题。(27)因此，各国需要通力合作，制定共享准则，携手应对和处理诸如贫困、犯罪、艾滋病、环境恶化、失业、种族歧视和家庭暴力等问题，以一种全球治理的方式，通过全球社会政策来解决社会问题。
毋庸讳言，中国经济日益与全球经济交融发展，从某种程度上讲，和谐中国离不开和谐世界，和谐世界更需要和谐中国。为此，一方面，在涉及解决那些全球共存性的社会问题时，我国社会政策的制定和执行需要积极开展国际对话与协作，如在妇女儿童保护、劳工权益保护、反贫困、反种族歧视、慈善意识、环境治理、流行病治理、志愿服务等方面与国际社会的对话、接轨;另一方面，在全球化浪潮的冲击之下，我们要立足本国实际，始终坚持国家在社会政策中的主体作用，强调政府对于弱势群体的社会责任。通过制定和实施社会政策，努力消除社会不和谐因素，最大限度增加和谐因素，通过和谐社会建设推动建设和谐世界。
后现代主义是一种充满睿智和冲击力的思潮，概括而言，它主要反对中心性和真理性，坚持边缘性和不确定性;摈弃一元性，主张异质性;消解知识的权力，倡导生命主体性。其对社会政策的影响可以归结为两方面：其一，后现代主义强调在社会政策设计理念方面考虑受众需求的差异性和多元性，反对总体性和一元性。传统社会政策的设计一般都是基于群体的共同需求，如妇女、儿童、老年人、残疾人、失业者、艾滋病人和少数族群的需要等。对此，后现代主义透过对现代知识论的批判，并透过对所谓“客观建构”的分析，扫除了知识的二元分类，也破解了需要的二元结构。它不单指出族群共同需要的可能谬误，更带出由年龄、性别造成需要上的多元性，使原本平面的福利意识立体化;其二，后现代社会政策警醒和批判社会福利服务中的权力宰执问题。传统社会政策深受蒂特玛斯(Richard Titmuss)社会规划理念的影响，普遍认为社会政策必定体现社会关怀。新马克思学派则认为，过多的社会福利政策介入可能造成国家权力对民间的操控与监视，(28)且难以激发福利受众的主体性和能动性。
后现代社会政策对于保障和改善民生具有积极的意义。保障和改善民生是近年来党和国家提出的一项系统工程。保障和改善民生就是要解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，其重点是关注社会弱势群体和边缘群体问题，关注其多种生存境况与多元化现实需求。后现代社会政策主张在政策设计中应聚焦于那些弱者、边缘群体和沉默群体，顾及其差异性和多元需求。由此看来，两者是相互契合的。当前我国社会弱势群体不断涌现，比如有农民工、下岗工人、失地农民、留守妇女儿童、流浪乞讨人员、失足妇女、空巢老人、失业大学生等。对此，我们在相关社会政策设计上应特别关注弱势中的弱者、底层社会中的社会底层，一定要考虑他们的现实境况，制定专门针对各个弱势群体的政策，同时兼顾群体中个体的多元化需求，强化其积极性与主动性。只有解决了弱势群体的问题才有可能解决全民的民生问题。
传统上，社会政策过渡强调社会福利的消极性一面，即福利是一种消费行为，是与投资相悖的，(29)福利支出被认为是影响国民经济竞争力的不利因素。因此，社会政策也只能沦为经济政策的补充物或附属品而被动发展，受众一般是少数弱势群体，即便扩大到多数社会成员，也只能停留于满足表层和基本的生活需要。对于深层次的社会结构问题，如制度不公平、社会不公正、社会排斥、性别歧视等，显得力不从心。对此，20世纪90年代以来，以詹姆斯·梅志里(J. Midgley)为代表的西方学者积极倡导社会政策理论与实践的创新，提出了著名的发展型社会政策。这是一种与发展理念及目标密切结合在一起的社会政策模式，注重公民尤其是弱势群体人力资本的积累，强调福利接受者与弱势群体的劳动参与，注重经济社会的协调发展，认为社会政策是一种社会投资，是推进一个国家或地区可持续发展和竞争力增强的重要手段。(30)由此可见，在发展型社会政策看来，一方面，社会政策不再是经济政策的附庸和修补，而是一种社会投资行为，从长远来看，有利于提高劳动力的素质;另一方面，社会政策关系到国家的可持续发展，是维护社会公平、正义、和谐、稳定的重要因素，是推动经济社会又好又快发展的原动力，而不是影响经济发展的拖累;再一方面，发展型社会政策也不再把福利接受者当作是一种依赖和负担，而是把他们当作一种重要的人力资源，通过为他们“充权”而唤醒其参与社会政策的主体性、能动性，从而建构积极的社会政策模式。
党的十八大报告明确指出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。其中公众参与体现了人民群众在社会管理中的主体性作用。我国传统的社会政策习惯于由政府制定，民众被动接受，事实上这是一种消极的社会管理方式。发展型社会政策倡导公众在社会政策制定和执行中的主体性与能动性，其提倡的减少贫困、社会保护、社会关爱、社会整合、社会发展、增强主体意识以及消除社会排斥等目标，对于加强和创新社会管理具有积极的意义。
注释：
①陆学艺等主编：《2010年北京社会建设分析报告》，北京，社会科学文献出版社，2010，第1页。
②中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(中册)，北京，中央文献出版社，2006，第696页。
③胡锦涛：《切实做好构建社会主义和谐社会的各项工作把中国特色社会主义伟大事业推向前进》，载《求是》，2007(1)。
④张永光、卫小将：《社会主义社会建设理论的新进展——解读十七届五中全会“建议”相关精神》，载《探索》，2011(1)。
⑤郑杭生：《社会学视野中的社会建设和社会管理》，载《中国人民大学学报》，2006(2)。
⑥(22)(24)汝信、陆学艺等主编：《2011年中国社会形式分析与预测》，北京，社会科学文献出版社，2011，第165、166页。
⑦(11)郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，北京，人民出版社，2008年，第10页。
⑧《国家统计局首次公布2003至2012年中国基尼系数》，//politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html, 2013-01-18。
⑨[英]理查德·杜思韦特：《增长的困惑》，北京，中国社会科学出版社，2008，第3页。
⑩胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，载《人民日报》，2007-10-25。
(12)(13)(19)李迎生：《转型时期的社会政策：问题与选择》，北京，中国人民大学出版社，2007，第2、3、7-13页。
(14)转引自林卡，陈梦雅：《社会政策的理论和研究范式》，北京，中国劳动社会保障出版社，2007年，第19页。
(15)(29)转引自熊跃根：《社会政策：理论与分析方法》，北京，中国人民大学出版社，2009，第7、166页。
(16)(18)纪光欣：《和谐社会建设与社会政策创新》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》，2008(2)。
(17)转引自杨伟民：《社会政策导论》，北京，中国人民大学出版社，2007，第87页。
(20)Marshall, T. H.(1981),The Right to Welfare and Other Essays, London: Heinemann Educational Books, p.104.
(21)熊跃根：《社会政策：理论与分析方法》，北京，中国人民大学出版社，2009，第5页。
(23)(24)何增科：《中国社会管理体制改革路线图》，北京，国家行政学院出版社，2009，第1、31页。
(25)参见王思斌：《社会工作综合能力(初级)》，北京，中国社会出版社，2010，第202页。
(26)(28)Peter Alcock, Angus Erskine：《解读社会政策》，台北，群学出版有限公司，2006，第265、267、122、123页。
(27)林卡，陈梦雅：《社会政策的理论和研究范式》，北京，中国劳动社会保障出版社，2007，第184页。
(30)[英]安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，北京，社会科学文献出版社，2006，第43页。
来源：人大复印资料《社会学评论》2013年03期 作者：李迎生 卫小将