城市经营的五项风险

[内容提要] 城市管理需要运用经济手段，但这不等于应当以经营方式管理城市。城市经营极有可能导致政府职能“越位”，城市建设规模失控，耕地资源枯竭，地方保护主义盛行和加重企业税费负担，最终影响经济和社会全面、持续、健康发展。

[关键词] 城市;管理;经营;风险

近年来，不少地方流行城市经营，领导们大谈城市经营的经验，专家们也在阐发城市经营的意义，大有以城市经营取代城市公共管理之势。城市管理的某些方面运用市场机制是必要的。在依法行政的前提下，运用经济手段管理城市，可以有效开发和利用城市公共资源，实现城市管理的良性循环。但是，如把城市公共管理等同于城市经营，以Urban Marketing取代Urban Governance，就会否定城市公共管理固有的基本属性，由此产生众多风险，影响城市经济和社会健康、持续发展。本文丰要揭示城市经营与这些风险的内在联系，说明这些风险可能产生的危害，谨慎对待城市经营，规避这些风险。

在我国目前的体制格局下，以经营模式管理城市，容易产生以下五项风险。

一、政府管理职能“越位”风险

众所周知，城市经营的主体只能是政府，政府是否应当执行经营职能，我国经济体制改革的实践对此已有明确答案。传统计划经济体制下，政府集公有资产所有者和经营者为一体，否定企业经营自主权，否定市场机制的作用，使经济活动失去应有的活力和动力。改革开放以来，经济体制的转变过程，实质是企业经营自主权的确立过程和政府职能的转变过程。即政府把经营权还给企业，自己主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。事实证明这是现代市场经济发展的正确方向。

城市经营虽然在经营对象和内容上与企业经营有所区别，但既然是经营，就都是以营利为目的的市场行为。体制转变尚未完成，政府又要回到经营者的位置，究竟是旧体制的惯性，还是新体制的创新，值得研究。笔者认为，城市经营在性质上属于政府的“越位”行为，不宜提倡，理由如下。

首先，政府执掌着行政管辖权，同时其产权相对模糊，一旦从事经营活动，因不具备企业具有的那种激励和约束机制，道德风险和机会成本都相对较高。许多假公济私和以权谋私的事实均可证明：政府操办经营业务，不仅资源利用效率普遍较低，而且极易产生腐败，损害政府形象。

其次，政府是市场经济秩序的监管者，监管者自己从事经营活动，等于裁判员兼运动员，合二者为一，这是对市场公平竞争原则的否定。可见，政府的性质和地位决定着它不宜从事经营活动。这是提高微观运作效率的需要，也是规范政府行为，维护政府形象的需要。

政府的“越位”行为之所以必须及时得到制止，另一个原因在于政府能力的有限性。政府在经营领域大显身手，必然引发城市公共管理的“缺位”：在费时、费钱而又无直接经济收益的公共管理领域，虽然百姓急需但将难见政府管理和服务的踪影。按理这些事情是政府份内该管的，但长期得不到解决，表现为经济调节滞后，市场监管乏力，社会公共服务稀缺。一些地方政府部门经营理念太强，只管收费不管治理，怕加强治理影响地方税费收入，导致市场秩序混乱和精神文明建设倒退，足以从反面证明城市经营导致政府职能“越位”产生的弊端。

总之，历史和现实都告诉我们，政府部门必须明确自身职能定位。除特殊需要，政府一般应慎谈经营，要彻底摆脱传统计划经济的羁绊，改无限政府为有限政府，依据市场经济发展要求，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，避免政府职能“越位”和“缺位”并存产生的种种不良后果。

二、城市建设规模失控风险

积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段，为此，资金短缺和建设任务繁重，常常是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束，利用政府信用负债开发，加快城市建设进程。应当承认，在经营领域完全依靠自身积累扩大规模很难有大的作为，因此，负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争能力的重要手段。但是，城市建设以经营方式大举负债，其可行性值得探讨。因为城市公共建设有其自身的特殊性。

首先，城市建设形成的基础设施属于公共产品，很难以经营方式回收资金。即使设法回收，周期也很长。其次，政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。虽然政府财政收入有限，但银行受其控制，考虑到政府的权力和信用，银行很少会限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围，引发城市建设规模失控，建设债务无法按时归还(不少劳民伤财的“形象工程”就是在城市经营中接连推出的)。表面上看，是银行经营不善导致不良资产增多，实质是政府主导信贷经营，盲目扩大城市建设规模造成的。据有关报道，“十五”期间江苏省市政公用基础设施投资计划达1750亿元，超过“八五”和“九五”两个五年计划投资总额1100亿元的59%，其中自然需要银行巨额贷款(如中国工商银行江苏省分行负责城市建设贷款200亿元)。如此急剧膨胀的负债建设是否与盛行城市经营相关，届时是否能顺利还贷，值得研究。

当然，实际承担城市建设债务风险的不仅有银行，还有参与城市建设的诸多企业。他们垫付资金承担建设项目，一是为了扩大市场占有率，增强企业竞争力;二是认为政府信用强于企业，不会发生赖帐、逃债现象。如果城市建设规模失控，建设企业垫付资金就会被长期套牢。与此同时，上游的建筑材料供应商也难于收回款项，由此产生债务连锁反应，大批企业可能被拖垮。因此，在政府作用较强的条件下必须谨慎对待城市经营，这是防止盲目扩大城市建设规模，预防债务危机，降低金融风险的需要，也是保护广大企业和社会公共利益，实现城市持续发展的需要。

三、土地资本和耕地资源枯竭风险

土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家，对企业经营性用地实行有偿使用，是利用市场机制优化土地资源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以经营模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，将使土地资本和耕地资源面临枯竭危险。