城市旅游公共行为比较研究
摘要：新构建的“企业——政府测定表”意在准确测定企业对国家宏观政策的知晓度，对政府间接调控的反响度，对直接公共行为的回应度。通过对两城市2O个样本企业问卷调查和定量分析，不仅可以发现城市公共管理体制和旅游企业绩效存在着正相关线性关系趋势，而且可以看到不同旅游城市公共行为的差异。由此，三层次城市旅游管理体制显示出较明显的优越性。
关键词：城市；旅游；公共行为；企业绩效
通过几次政府机构改革，城市旅游公共行为在管理功能上得到了加强，出现了几种不同类型的城市旅游管理体制：一是撤销旅游局，成立旅游管理委员会(简称旅委会)的“上海模式”；二是保留旅游局，成立统管当地旅游业发展及相关的所有事宜的旅游发展委员会，即“桂林模式”；三是设立风景旅游管理局，行使旅游局、园林局的职能的“肇庆模式”；四是将旅游局机关和所属旅游企业分开，实现“政企分开”的“北京模式”；五是单设旅游局，下属部分旅游企业，负责旅游行业管理和下属企业的发展的“传统模式”；等等。如何认识各类管理模式的利弊，构建有利于旅游企业绩效提高的城市公共管理体制?为此，本文对两个城市进行旅游企业绩效与公共行为比较管理实证研究。
一
、采用的测量模型和调研方法上个世纪末，英国的迈克尔、美国的霍夫斯泰特、日本的三隅二不二等行为科学家完成了“企业——市场测定表”、“企业——文化测定表”、“企业——管理测定表”等组织行为与企业绩效相互联系的三个测量模块，并在实践中确立了该领域主流地位。【·】在此基础上，笔者构建了“企业——政府测定表”，将组织行为与经济绩效测量模型由现有的三模块扩展为四模块，使得测量模型内涵更加丰富、功能更加完善。(见《管理世界}2004(3)V145—147)[21“企业——政府测定表”针对旅游行业特点，重点分析“总体规划、政策法规、调控机制、管理效应、公共物品、城市环境、宣传促销、公共服务”有关公共行为，意在准确测定企业对国家宏观政策的知晓度，对政府间接调控的反响度，对直接公共行为的回应度。该表从形式上看，测定对象是企业，但在实质上反映的是公共组织行为与企业经济绩效的相互关系。这是企业经营管理过程中一张关于政府“法律手段、行政手段、经济手段”的测量表。
本实证调研，选择了江苏省内的两个省辖市，一个在苏南，一个在苏北，区域条件、经济实力不尽相同，有一定的代表性。两地分别抽出lO个旅游企业，其中包括3个旅行社、2个旅游星级饭店、2个旅游景点、2个旅游定点企业、1个旅游车队，这些企业在当地旅游行业中有一定的代表性。为了遵守行政调研和企业咨询的有关约定，本研究不公开城市和企业的具体名称。
调查以问卷法和访谈法为主，每个样本企业主要以管理干部为测试对象，有些企业(如旅行社)人数较少，导游和外界的联系比较紧密，流动性又比较大，故有较多的非管理干部参加测试。抽取的被试人数均超过该企业干部的三分之一，符合统计学基本要求。
对企业的实态调查是根据国际规范的企业咨询和企业诊断三部曲的操作要求进行的。经过半年的时间，笔者完成了“收集一处理一反馈”三阶段的工作。
根据现场调查的结果，笔者将A市l0个样本企业按经济绩效从低到高排序为A1一A10，B市雷同。为了叙述方便，笔者再从两市20个企业中抽出l0个，按D1一D10重新编号，情况如下：1．经济绩效较差值的企业：D1(A1)为旅游车队，该企业由于80年代初进口的7辆旅游大客车全部到了报废期，再由于对外承包不规范引发了许多问题，以至车队经营困难，亏损严重，资不抵债。
2．经济绩效较低值的企业，D2(B1)为人文景点、D3(B5)旅行社、D4(B6)旅行社，这3家企业经营比较正常，但问题不少，主要表现为无发展后劲。
3．经济绩效平均值的企业：D5(A4)旅游定点商店、D6(A7)旅行社，前者是在景点门旁经营旅游纪念品的中等规模商店，后者的营业门面设在闹市区，二者的地域条件都不错，经营状况却一般。
4．经济绩效良好值的企业：D7(B8)、D8(B10)，前者是经营时间较长、有一定知名度的旅游景点，后者是当地首家新建的四星级旅游饭店，基础条件比较好，这两家均是当地的明星企业。
5．经济绩效优秀好的企业：D9(A9)、D10(A10)，这两个企业均是省优秀企业，其中D10被列入国家首批AAAA级旅游景点；D9被列入2008年江苏省旅游饭店前50名。
表1是企业对旅游行业公共管理组织行为8个综合因素的测量值，共可得到1O组数据，前8组是每一个旅游企业对单个综合因素的单项态度指数，是由表1企业对旅游行业公共管理组织行为8个综合因素的态度指数序号综合因素均值D1I)2D3I)4D5D6D7I)8I)9D101总体规划12．337．97．21O．315．511．715．613．412．412．8l8．52政策法规l3．968．57．915．115．513．817．412．517．918．317．73调控机制l3．287．67．911．817．917．315．713．115．215．715．64管理效应15．411O．47．915．8l5．1l0．815．91722．822．119．35公共物品15．3411．41413．512．117．115．62n4l9．213．32l_46城市环境15．898．211．215．O12．217．218．915．517．8l9．215．77宣传促销17．787．915．915．717．115．217．62O．619．218．922．78公共服务11．187．27．9l5．613．87．012．88．515．415．111．5Iv模块合计113．1768．172．3l08．81l5．2107．1127．5120l39．9135．414O．4表中第4—13列和第2—9行的数据组成。单项态度指数已列入另一专题实证研究，本文就不作介绍。第9组数据是单个旅游企业对城市旅游管理体制所有组织行为总体态度指数，是由表中第10行数据组成；第1O组是lO个企业对单个综合因素总体态度的均值，是由表中第三列数字组成，本研究主要从总体态度这一层面进行实证分析。
(1)图1是旅游企业对每一项公共行为总体态度均值图。图的纵轴显示企业态度的分值(即分值轴)；图的横轴上1—8是表l中第1列的8个序号，分别代表公共行为的8个综合因素(即综合因素轴)；图中的点为表1中第3列的数值。该图表明10个旅游样本企业对公共行为单项综合因素总体的平均态度。
综合因素1为总体规划，该项目的均值为12．33，该均值在8个综合因素中分值居倒数第二位，这说明目前城市的旅游规划整体水平比较低，旅游企业对政府的期望比较高，但对旅游规划的公共行为知之甚少。这说明旅游规划和企业经济绩效有着直接的相互关系，但现实的旅游规划远远不能满足旅游经济发展的需要，有待进一步加强。
综合因素2为政策法规，该项目的均值是l3．96，在8个均值中排名第五。理论上，政策法规是城市旅19l613l01Z34b68图1旅游企业对单项公共行为态度均值游管理体制的核心，在发达国家公共组织的主要任务就是制定法规、执行法规，企业对此感触很深。但实践中，被测旅游企业的法律、法规意识较差，从另一角度也能看出我国旅游行业立法、建章严重滞后。
综合因素3为调控机制，其均值为13．28，分值较低。
其原因是，目前的旅游企业大多是部门所有，产权界限不清，财政、税收、金融等体系对旅游业的扶持仍停留在原有的运作机制下，投资主体单一，政府管理手段简单，非政府组织难以发挥作用，即旅游调控体制亟待改革。
综合因素为4管理效应，其均值为15．41，在8个综合因素中居第二位，这说明尽管我国各城市旅游政策法规还不健全，调控机制仍不完善，但各城市旅游局都很尽力，尤其在行业年审、接受旅游投诉、治理整顿中发挥了很大作用。
综合因素5为公共物品，其均值为15．34,分值较高。
从企业的反馈中得知，企业对城市基础设施期盼值比较高，说明公共物品和旅游企业绩效有着直接的关系；而这几年两城市基础设施建设尽管和理想仍有差距，但城市发生的巨大变化让人们振奋，企业从中也直接获益综合因素6为城市环境，其分值15．89，在所有综合因素中属于中等偏上。企业认为，在近几年创建“中国优秀旅游城市”活动中，政府做出了很大的贡献，但突击性强、持久性差，突出的问题是城市环境没有特色。
综合因素7为宣传促销，其均值为17．78，这是公共行为8个综合因素中得分最高的一项。从反馈中可以反映出两个问题：一是城市旅游管理部门一直将宣传促销放在工作的首位，这和发达国家城市旅游局在职能上保持了一致，同时受到旅游企业的普遍认可；二是政府促销和企业绩效有直接的正相关函数关系，并且相关系数比较高，但企业对政府的促销形式单一、低效有看法，希望进一步改进。
综合因素8为公共服务，均值为11．18，在所有综合因素中得分最低。这足以说明三个问题：一是城市公共组织服务意识较差，习惯于高高在上、指手画脚，机关门难进、脸难看、事难办的现象仍未得到根本解决，尤其是旅游局之外的一些旅游相关的公共组织，表现更为突出。如旅游企业水价电价偏高、旅行社组团景点门票打折等问题，一些部门置上级文件而不顾，我行我素，长期不予解决。二是机关办事效率低，机关讲程序，企业讲效益，许多事情企业时间上拖不起；三是服务体系不健全，缺少政府和企业之间一个中介服务机构，事实上许多旅游企业十分渴望有一个自己的行业组织为自己服务。
企业对公共行为的态度8个综合因素中每一个测量值的满分为25分，如果按百分制60分及格计算，每个测量值必须在15分以上才能被视为合格。从表1中可以看到，10个企业8个综合因素均值中，超过15分的只有因素4、5、6、7三个，其他均在l5分之下，及格率正好是50％，这表明我国实施政府主导型旅游发展战略取得了一定的成效，同时也说明深化城市旅游管理体制改革的必要性和艰巨性。
(2)图2是单个旅游企业对城市旅游管理体制所有组织行为的总体态度指数。由于纵轴表现为企业对城市旅游行业管理体制满意度的累计分值，所以纵轴可看作为城市公共行为轴；横轴是旅游企业按经济绩效由低到高依次排列的，图中的D1一D10就是表l中第1行的D1一D10，所以可以看作企业绩效轴；由两轴构成的平面上的曲线就成为代表城市公共行为和企业绩效相互关系点的轨迹，即表1中最下面一行的数值。
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l208040图2单个旅游企业对公共行为总体态度指数结合以上的定量分析，笔者可以在已有的实证研究基础上得到两个结论：第一，尽管公共行为的8个方面和企业绩效的关116系不尽相同，8个对应关系描绘出8张图中曲线波动差别也很大；但有一条是相同的，就是8条趋势线的走向是相同的，即所有回归方程中测定的8个公共行为和企业绩效的相互关系分别都呈现正相关的趋势。
此论证本文省略。
第二，构成公共行为的8个综合因素与企业绩效的每一个相关系数均不相同(从表l提供的数据可以求得)，例如在图1中态度均值最高的是公共行为7(宣传促销)，其相关系数R=0．8652，属于高度正相关；而态度均值最低的是公共行为8(公共服务)，其相关系数R=0．4930，属于不相关。但若把每一个企业面对的8个综合因素测定值进行叠加，将公共行为作为一个总体来考察，即可得到图2。图2中的曲线呈有规则的波浪状，波纹起伏不是太大，曲线上的各点和趋势线的距离均比较近，几乎融为一体；根据图中点的曲线求得趋势线的直线方程Y=7．7436X+70．58，其中b>0，且IRl=0．9165>0．765，所以，不管是从图形的直观表现，还是方程给出的数量关系，都可以得到一个重要的结论，即城市旅游管理体制和企业绩效存在着线性关系，且相互线性关系有着高度显著性正相关趋势。这一结论对促进城市旅游管理体制改革有着重要的意义。
为了对不同管理体制下城市公共行为进行比较研究，依照表1模式，将A市(A1一AIO)IO组数据和B市(B1一BIO)IO组数据实施对应和总体分析。为了保证实证分析更具有针对性，笔者选用了城市旅游行业管理模式的几个主要方面进行比较。这几个方面是目前各个城市正在努力尝试，但一直没有在理论上得到系统的论证，在实践中也没有得到可比性的计量分析。因此，笔者设计了表2。从表中显示的情况来看，选择调研的两个城市各自旅游管理体制在其本模式上有相似的地方，如都有市一级旅游决策协调组织、市旅游局、市旅游协会三层次组织机构，但在调研中可以清楚地发现，两市在组织机构的实际内涵以及具体运作都有着很大的不同。
(1)城市旅游是一个综合性很强的新兴产业，每个城市旅游管理体制主体一市旅游局都清醒地认识到，如果没有市最高决策层的介人，要想真正搞好本市的旅游经济，显然是不可能的。对于第一层次组织机构——市一级的旅游决策权威组织，尽管名称不同，两市都建立了，而且两市均为副市长兼任该机构主任。但是在组织机构和日常运行上，二者有着明显的不同，突出地表现在两个方面：一是在A市党的领导已经体现到决策权威机构中。在我们和基层领导、企业老总的交谈中，他们很直率地讲：现在是党管干部，如果没有市委常委以上的领导介入，很难说这个组织机构具有权威性。这一方面A市就显示了一定的优势。二是A市在组织的正常运作中表现得比较规范。事实上，为了创建“中国优秀旅游城市”，许多城市都建立了市表2AB两市旅游管理体制模式比较比较项目A市B市市级旅游协调组织市旅游协调小组市旅游委员会协调组织主管领导市委常委、副市长副市长市旅游局政府直属机关政府直属事业单位市民间旅游行业协会市旅游协会市旅游协会市旅游协会会长退位的旅游局长现任旅游局长兼旅游主要经费来源市旅游发展基金财政定项拨款级权威组织，那是形势的需要，但随着时间的推移，这一机构大多名存实亡，主要是日常运行缺乏制度保证。
充其量是在涉及全市大的旅游活动中，市政府用这一机构的名义召开协调会，这一点B市也是如此。而A市却恰恰相反，该市旅游局正是利用创建“中国优秀旅游城市”的大好机遇，将这一机构的组织职能长期化、制度化，使用频率要大大高于B市。
(2)作为城市旅游管理体制的第二层次组织机构——市旅游局，两市都建立了，只是旅游局的性质不同。A市旅游局属于政府的工作机构，局内干部属于公务员序列管理，所有经费理应由财政承担；B市旅游事业管理局属于政府的直属事业单位，局内干部属于参照公务员系列管理，所需经费理论上并非全由财政承担。
(3)作为城市旅游管理体制的第三层次组织机构——市旅游协会，两市都建立了，但在充分体现它的自治性方面，二者仍有区别。从B市旅游协会的组织结构上看，旅游局长兼旅游协会会长，旅游局旅游管理科负责协会的具体事务，即非政府组织的职能由政府组织来执行，实质上是“政社合一”，这是全国性的通例。A市由已离任的旅游局长担任旅游社会团体的会长，初步改变了原来“政社不分”的局面，尽管并非理想，但从形式上对这一层次的自治性有一定的促进作用。
A、B两城市旅游行业管理模式都包括三层次组织机构，这是政府主导型产业的必然结果；但是A、B两市三层次组织机构的实质内容有着不同程度上的差异，何种模式更适应旅游业的发展，这需要理论界进一步探索。本文正是在这种现状下进行两城市旅游管理模式组织行为与企业绩效相互关系的比较。
通过以上分析比较，可以得到这样一个重要的结论：尽管A市和B市的经济社会内涵相似，但由于两市的旅游行业管理模式不同，两市政府组织行为与企业绩效的相互关系就有所不同；又由于A市在旅游管理体制的几个重要方面有所突破，则A市旅游企业对政府组织行为满意度的实际含义就要比B市丰富得多、优越得多。笔者在对两市样本企业的反馈中，也得到了同样的信息。在对反馈信息的分析中可以得知，产生这一结论的主要原因有以下三个方面。
首先，作为三层次组织机构中的第一层次的核心是两个：一是体现党的领导，这是中国的国情。让党务干部介入市旅游管理的“权威类”，并非是党政不分，而是发挥党管干部的优势，督促各部门干部以大局为重，真正落实市政府“大旅游、大产业、大发展”的各项工作部署。尽管A市“权威类协调组织”的主管领导也是副市长，但他作为市委常委，在对各部门的实际协调中就会比B市的副市长产生更大的效应。当然，A市这种模式仍有缺憾。市委常委兼副市长，他毕竟是副市长，要参加市长行政分工。为了照顾到和其他副市长的关系，他就不便对其他副市长分管的部门指手画脚，因此在“权威类协调组织”中真正开展工作就比较困难。二是促使组织管理制度化，这是“权威类协调组织”发挥作用的关键。作为第二层次组织机构的旅游局要积极开展工作，维护和完善“权威类”管理制度，这一点A市要比B市略胜一筹。主要表现在：一是A市“权威类协调组织”作为一个机构长期存在，有固定的办公地点，有具体的工作任务，基本保证正常运作；二是A市该机构组织人员很少变动，尤其是主要领导相对稳定。B市恰恰做不到这两点。
其次，市旅游局作为城市旅游管理模式中的政府职能机构，其基本要素是三个：一是有权，有名正言顺的实权。作为一个综合产业的行业管理职能部门，需要上传下达、左右协调，尤其在中国传统官僚体制没有彻底破除的情况下，假若部门“名不正，言不顺”没有相应的权力作支撑，办起事来就相当困难。二是有人，有懂旅游、懂管理的能人。对于人才来讲，政府机关当然要比政府直属事业单位更有吸引力。三是有钱，需要长期有保证的财政支持。市旅游局的一项重要职能就是宣传促销，其资金花费之大，对企业绩效影响之深，是显而易见的。在实际操作中，A市和B市近几年的旅游促销资金筹措都差不多，有时B市还优于A市，但A市有体制保证(每年由旅游发展基金支付)，不是随领导态度而转移，企业对此有信心。从长远来看，显示了A市模式的优越性。
最后，作为城市旅游管理模式中“自治类组织”——市旅游协会，其科学运作的关键有两个：一是旅游自治组织是社会团体，而不是政府的附属机构，所以它要姓“社”，不能姓“政”。也就是讲，旅游局和旅游协会不应是两块牌子一套班子。二是政府要放权，要支持旅游协会独立发挥作用。从内容来看，两市旅游协会的实质差不多，都缺乏独立的职能范围。但从形式来看，A市旅游协会会长和旅游局局长实现了“政社分离”。尽管这是形式上的一点差别，但对企业产生心理效应要比B市好得多。
参考文献：
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