浅析城市边缘区的发展现状与对策

【摘 要】在我国城市规划中尽管包括城市边缘区规划，但其重点是副食品基地的布局等内容，贫乏的内容使边缘区基本上成为缺乏规划管理的“灰色”地带。所以要在研究边缘区空间变化规律的基础上，制订全面的合理规划。

【关键词】城市边缘区；“退二进三”； 规划管理；改革管理体制

城市边缘区（urban fringe）指城市建成区的外围地带，或由城市向郊区过渡的地带。城市边缘区位于已建成的外城区的边缘，表现出明显的城乡结合部和城乡经济混合增长的特征。当前，我国大部分大中城市已进入中心区与外围区同步发展的旺盛建设时期，小城市的外缘建设亦在迅速起步，城市边缘区是多数大中城市的主要增长地域。在我国城市边缘区开发利用的过程中，一些地方由于不合理的生产经营方式、企业布局和对于短期经济效益的片面追求，加之未能展开科学有效的管理，逐渐引发了一系列社会、经济和环境生态问题。加强城市边缘区的可持续发展，对于加速CBD的改造，改善城市地域结构， 提高城市土地开发效益，优化城市功能区布局，以至于搞好整个城市和周围地区的开发建设，无疑具有重要意义。

1. 二十世纪九十年代以来的中国大城市郊区则出现了一些新的变化。

表现为一些新的取向：城市改造中的“退二进三”使工业郊区化外延、大城市改造中的“原住民”郊区化迁移、新兴居住用地的郊区化扩散等等。主城区面临过度集聚带来了巨大的发展压力，出现包括环境、交通、地价等方方面面的经济和社会问题，使得居住和工业用地到主城区以外寻找空间，显现出城市分散化、郊区化发展的趋势。在这种背景下，大城市边缘区日益成为大中城市的主要增长地域，形成了城市化最敏感、变化最大、最迅速的地区。在我国特殊的城镇化进程中，大城市边缘区城镇的发展起着重要的作用，大城市与其边缘区城镇通过扩散与聚集的作用相互影响、相互制约、紧密联系。在由大城市——边缘区城镇——农村腹地共同构成的大的经济区域中，这些城镇具有更强的发展优势，能够依托中心城市，协调好与各方面的关系，共同发展，提高城镇化水平，推动农村城市化进程，消除城乡差别，打破城乡二元结构，最终实现城乡一体化。

2. 随着信息化社会和经济全球化的到来，大城市将迅速发展，城镇化水平显著提高，城市社会的相互联系也大大增强了。

当前，世界城镇化的主流正在向发展中国家转移，可以预见，在不久的将来，将有可能形成新的有机统一的城市体系。美、英等发达国家城镇化水平相当高，己进入了后城市化阶段，出现了郊区城镇化和逆城市化现象。另外，这些国家的城镇化离不开城镇，特别是大城市周边地区城镇的贡献。以美国为例，城市化水平已经达到95%以上，但美国绝大多数城市人口工作选择在大城市里，居住选择在城镇。其城镇化水平的提高，依赖并得益于城镇的发展，从某种意义上讲，正是有了大城市边缘区及其腹地城镇的发展，才有了美国大城市的兴旺与繁荣。我国正处在城镇化的快速发展阶段，大城市的发展也必然要经历欧美国家大城市的发展历程，大城市边缘区城镇的建设和发展成为促进大城市持续发展的一支重要力量。人类社会发展的规律证明，城镇化是随着工业化发展所带来的必然结果，是社会进步的象征。在我国的城镇中除目前仍从事着农业劳动的人口外，有相当部分的农民己经脱离了农业部门，在各类城镇及其周围从事着各种非农劳动。因此，中国的城镇在整个社会经济发展中起着巨大的作用，是城镇化进程中一个不可低估的力量。近年来在“控制大城市规模，积极发展中小大城市，促进生产力合理布局”方针的指导下，城镇取得了迅速的发展，城镇建设成为当前的热点。城镇作为“城之尾，乡之首”，有其独特的发展优势，但这同时也是其建设发展的难点所在。城乡二元结构被打破，使得城镇发展中的利益冲突、矛盾纠纷比大城市更为突出，人口、用地、产业和环境等方面的问题也日益尖锐。如何解决好这些问题，促进城镇合理有序的可持续发展，将是今后大城市边缘区城镇发展研究面临的重要课题。大城市边缘区是城市化进程中城市要素扩散与乡村要素集聚而形成的，是位于大城市建成区与广大乡村地区之间的既不同于典型大城市、又有异于典型乡村的区域，已分担一定的城市功能且与主城之间拥有紧密的产业、居住、人流、物流、经济流、信息流联系的区域。它是统筹城乡经济社会协调发展、解决“三农”问题、实现城乡一体化、构建“和谐社会”和“社会主义新农村”的前沿阵地，既是发展变化最迅速的地区，也是问题最多、最敏感的地带。

3. 1980年以来，我国大城市进入了快速发展时期，大城市人口不断集聚，大城市空间在市域范围内快速拓展与蔓延，大部分城市（尤其是大城市）的地域空间结构进入中心区与外围区同步快速建设时期。

由于经济、土地资源、规划管理等原因，许多大城市边缘区城镇建设期间并没有做较深的考虑，便匆匆招商引资开始建设。城镇在经历了一段盲目建设与缺乏规划的无序发展过程之后。城镇演变成了“千镇一面”的雷同发展状态，缺乏个性与地域性，产业结构也由此变得混乱不清。而且随着城市化的不断加快，在人口与资源集中的背景下，大城市边缘区城镇的发展逐渐朝着产业功能复合化和空间特色化的方向发展。城市边缘区的发展是我国大城市发展到一定阶段后的必然结果，由于我国大城市城市边缘区的发展刚刚开始，因此存在问题是不可避免的。根据发达国家已有的经验，政府在城市边缘区的开发中起重要作用。如二战后美国政府住宅资金援助促进了郊区住宅建设，迎来了郊区化的大众化阶段，促进了城市边缘区的发展。我国大城市政府要认真研究城市边缘区的发展规律和动力机制，从城市总体格局、空间特点、城市性质、文化传统等方面出发，对城市边缘区的发展进行调控，引导郊区化健康发展。城市总体规划要进行适当调整，要把郊区居住区发展规划、郊区工业区发展规划、建设用地规划、基础设施及服务设规划等纳入到城市总体规划之中，扩大城市总体规划的覆盖范围，使城市边缘区的发展建设有章可循。

4. 加强规划管理，以规划指导建设。

我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应加强土地利用总体规划和城市规划，同时强调应注意两个规划之间的协调。但从目前的规划编制情况来看，边缘区是城市规划和±地利用规划最薄弱的地带，二者的协调配合也存在许多矛盾。边缘区土地的可持续利用首先要求加强规划管理。城市规划与土地利用总体规划的编制应遵循“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”的原则，在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，统筹安排好边缘区用地。应根据集约用地的要求，因地制宜地确定合理的人均建设用地指标、城市用地规模及城市建设用地发展方向，防止城市盲目扩大；应在对边缘区农用地进行综合评价的基础上，划定基本农田保护区；应加强边缘区村镇建设和乡镇工业小区建设的统一规划与统一管理，大力推进农村居民点的公寓式住宅建设和乡镇工业小区建设，减少宅基地及乡镇工业占用土地；应科学划定土地利用分区，尽快建立和完善土地用华中科技大学硕士学位论文途管制制度。值得指出的是，我国城市边缘区非农用地扩展不同于国外的“居住导向型”，而是以“工业导向型”为主，即大致遵循“近郊农业用地一工业用地一居住用地充填一商业、服务业设施用地配套”的扩展过程，故在边缘区土地利用总体规划与城市规划的衔接与协调时，应特别注意边缘区的工业开发区选址与规划，既要注意保护农田，又要有利于形成合理的土地利用结构，还要注意环保设施的配套建设，保护生态环境。完善边缘区土地估价制度，推进边缘区土地的有偿使用。

5. 改革管理体制

城市边缘区的行政管理涉及面广、综合性强，必须协调好条块关系，完善内在管理机制。首先，改革和健全行政运行机制．理顺职权关系。按照“条块结合，以块为主”的原则，除少数不宣下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理。同时要理顺乡镇政府机关职能部门之间的关系，明确分工；理顺行政与自治组织之间的关系。其次，建立和完善市场经济机制，理顺政企关系，实现职能转变，充分发挥政府的功能。在运用行政手段的同时，更多地运用经济手段的调节、经济利益的诱导和经济方法的约束来管理，逐步建立起符合市场经济规律的管理体制。

6. 结束语

通过以上分析可以看出，城市边缘区社会发展由于其自身的特性，有着多个影响因子。城市的城市化水平是城市边缘区发展的基本条件；社会经济的发展对城市边缘区的发展起到了决定性的作用；人口和人口密度因素是城市边缘区发展的重要一部分；政府行为对城市边缘区的发展起到了促进作用；生态产业是城市边缘区发展的保证；区位条件是城市边缘区发展的催化剂。只有认识到这些因素的存在，对症下药，才能解决好我国城市化过程中的城市边缘发展问题。在我国城市规划中尽管包括城市边缘区规划，但其重点是副食品基地的布局等内容，贫乏的内容使边缘区基本上成为缺乏规划管理的“灰色”地带。所以要在研究边缘区空间变化规律的基础上，制订全面的合理规划。

参考文献

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