防止行政治理创新乱作为

“法律是行政机关安身立命的根本，它既是行政机关行使权力的起点，也是行政治理创新的保护伞”

“所谓的“网络民意”可能都是两边倒的、跟风的，行政执法因民意而乱了阵脚，未依据相应的法律事实，本身就是对法律的违背”

2011年4月，成都市武侯区机投派出所为了摘掉“辖区车辆被盗居武侯区之首”的帽子，减少盗车案发生，每晚组织几十人将辖区内百余辆汽车的轮胎逐一放气，白天再安排人专门负责免费加气。“放气行动”取得明显效果，盗车案没再发生。以放气来防盗，可谓方法新颖、动机纯正、效果良好，但对于这种“创新”，我们有一种怪异感，总觉得其缺乏一种内在正当性的支撑。由此引发出的问题是：于目的和效果之外，行政治理的创新还应当具有什么样的维度?

毫无疑问，当前我国的社会状态，正在从高度的同质性迈向低度的异质性，社会事务越来越繁杂，利益追求愈加多元，与此相对应，行政机关面临的任务日益繁重。因此，如何发挥行政治理的功效，实现社会的良善有序，成为行政机关不得不面对的问题。在这种背景之下，行政治理创新势在必行。

法律是现代社会系统的子系统，一切社会生活都直接或间接地由法生成，法律构成了无所不在的基本社会事实。行政在社会治理中发挥的作用，应以社会问题的法律解决水平为标准来衡量，动机的纯正、效果的良好，均不足以表征行政治理创新的正当性。因此，在法治行政的要求之下，行政治理创新应当具有法律的维度，接受法治的检验。

1.法律下的行政

法治社会，政府服从法律、行政受法的支配是法治的基本原则之一，因此，行政治理创新同样应当秉承法律维度。行政治理的权力来自法律的授予，其内容受到法律的控制，行政机关只有在法律授权范围内采取的治理措施才具有合法性。

法律下的行政意味着在行政与法的关系上，法律优于行政，权力法定。权力法定要求政府树立这样一种治理观念：公民的权利是无限的，只要法律没有明确禁止，公民都可以自由为之(当然还要受到道德等规范的约束);政府的权力是有限的，不仅法律明确禁止的不能为之，而且法律没有明文规定的也不得为之，在涉及剥夺公民权利和课以义务的“不利益”时尤为如此。依据相关法律规定，公安机关有权制止危害社会治安秩序的行为。这里“制止”并未明确规定包括“放气”的权力。“放气防盗”于法理上多有悖逆，其最大的尴尬在于执法无据，折射出一些部门在行政治理过程中忽视法律的陋习。法律底线的失守导致权力异化、乱作为的发生，行政治理从维护权利的目的出发，却衍生出权力凌驾于权利之上的结果。

2.规范中的治理

权力法定解决了行政治理的法律依据问题，但是却无法评判行政机关在法律规定的权限内实施的治理手段的妥当性。从治理的现实需要出发，法律往往为行政机关规定了多种治理手段，对于这些法律所规定的手段，行政机关拥有进行选择的余地。但是，这种选择并不是任意的，而应当是在全面均衡各种利益关系后作出的最佳判断，以实现其内容的“均衡合理”。这就意味着行政机关不仅应当在法律明确规定的范围内实施行政治理，而且要求行政治理的实施应当客观、适度，符合公平正义等法律理性，以实现规范中的治理。规范中的治理表现为禁止恣意和禁止过度两个方面的要求。

禁止恣意要求行政治理决定的作出，必须有其合理的、充分的理由，所作出的决定与所要处理的事实状态之间保持适度的关系。凡是欠缺合理的、充分的实质理由，或者说未依照“事物的本质”及“实质正义”所为的行为均属于“恣意”。这就要求行政机关在进行行政裁量时，应当全面考虑该行政决定所涉及的各种因素，而不得考虑与之无关的因素，其中就包括不得以创新为名考虑与行政行为无关的因素。禁止过度则要求从行政治理所欲达成的目的与所采取的手段之间适当性的角度考察行政决定的合法性与合理性，在实现行政目标与所损害的个体利益之间寻求必要的平衡。也就是说，行政机关在面对多种适合达成行政目的的手段可供选择时，应当选择对个体利益或者损害最小的手段，最严厉的手段只能作为最后的手段使用。在最近引发广泛关注的三亚“宰客门”事件中，有关行政部门前倨后恭，先是对网上投诉不闻不问，甚至发布了“零投诉”的消息，后在强大的舆论和行政压力下，明知相应的证据并不充分，仍然作出让涉事海鲜店停业整顿的决定。很难说这种做法就完全是基于相关因素考虑而不是迫于外在压力的结果。不可否认，“宰客”是一种需要加以治理的乱象，顺应民意进行行政治理也没错，但需要注意的是，所谓的“网络民意”可能永远都是两边倒的，永远都是跟风的，行政执法因民意而乱了阵脚，未依据相应的法律事实，也不遵循正当程序作出的行政决定，本身就是对法律的违背。

3.法治导向的创新

面对转型期我国社会管理难题，必须创新包括行政治理在内的社会管理方式，寻求一种适合我国自身发展特质的社会管理模式。

其实，无论是借鉴国外的经验，还是直面中国当下的社会问题，在治理模式的选择上，并没有绝对优势的模式，我们所做的一切努力都只不过是在寻求一种更善的治理途径。行政治理创新应当是在法律许可的裁量内进行探索，需要在法治的框架内开拓。胡锦涛同志曾指出：“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益。”行政治理创新必然要依法进行，要在法治的范围内进行，这是法治国家、法治社会的基本要求。在具体的行政治理创新活动中，必须坚持法治的原则，将法律当作解决社会矛盾和社会冲突的基本手段，把法治作为行政治理创新的突破口，实现行政治理过程全面法治化，逐步建构法治型社会管理模式。行政治理不仅要坚持创新思维，而且还应当秉承法治和民生本位的理念，充分调动行政在化解社会矛盾、规范社会政策落实等方面的优势，积极推进社会管理创新，做到管理的法律化、创新的规范化，由此确保社会的规范理性与和谐稳定，最终实现社会的良善治理。行政治理手段创新的最终目的应当是维护权利的完整。对行政治理手段创新的评判，必须从法治的视角，创新必须被限定在合法和利民的范围内，防止行政治理创新成为乱作为。

法律有尊严，社会才会有良序。在现代法治社会，若创新的手段违反法律的要求，即使目的正当、结果良好，创新也有违初衷。行政机关任何时候都不应当忘记：法律是行政机关安身立命的根本，它既是行政机关行使权力的起点，也是行政治理创新的保护伞。