财政政策如何发挥作用

2017-06-17

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财政政策如何发挥作用

一般认为现代财政制度具有自动调节国民经济的功能:通货紧缩时,具有阻止经济进一步衰退的功能;通货膨胀时,具有抑制经济进一步扩张的功能。这种无需改变政府政策就能使政府的财政收入和支出自动变动,从而自动减少国民经济波动,稳定经济的机制被称为内在稳定器。主要体现在:个人所得税、公司所得税、政府转移支付的自动增减,农产品价格维持制度等。

具有内在稳定器功能的财政政策工具主要有三种:

1.自动改变的累进税收制度,采用这种制度,在经济萧条时期,政府征收的个人所得税和公司利润税自动下降,个人和公司保留的可支配收入增多,从而使消费和投资增加,导致总需求下降,克服危机;而在经济上升时,个人和公司收入增加,政府征收的所得税率也自动-上升,使个人和公司的消费和投资受到抑制,物价上涨得到控制,经济趋于稳定。

2.失业补助和其他福利支付。在经济萧条时,工人失业增加,政府的失业补助及其他福利开支则自动增加,从而维持了失业工人的支出,有利于克服生产过剩;在经济上升时期,失业减少,从而失业救济及其他补助也自动减少,而征收作为失业补助的资金来源的税收却自动增加。

3.私人储蓄和公司储蓄。一般家庭在短期内收入下降时,一般不减消费,而是动用过去的储蓄;在收入增加时,也不立即增加消费,而是增加储蓄,使消费保持相对的稳定。公司也是如此,在收入减少时,不轻易减少股息,而是减少保留利润;在收入增加时,也不轻易增加股息,而是增加保留利润。

积极财政政策如何发挥作用?

我们一直主张要利用积极财政政策,但是积极政策到底在哪些方面发挥作用呢?短期看就是43号文件,即2014年10月2日国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》。

祝宝良

国家信息中心经济预测部主任

文|祝宝良

最近短期经济形势,尤其是1、2月份经济形势不是太好,这里面有个问题需要解释,就是当前中国经济在“新常态”下,主要问题到底是什么?

提到这个问题,很多人把中国目前存在的很多问题归结于世界经济不太好,特别是外需不足,导致中国经济目前很多困境。但是,在我看来,从经济增长来讲,目前的世界经济也进入了低速增长的“新常态”,并且,伴随着这轮大宗商品价格的下跌,我认为是对中国经济有好处的,例如改善了中国的贸易条件,降低了大量的企业经营成本等。

据估算,原油(53.15, -0.11, -0.21%)、铁矿石等大宗商品的价格下跌,在2014年使得我们的PPI下降了1.3个百分点,CPI下降了0.6个百分点,拉动中国经济0.4个百分点,这就是贸易转移的效益。今年这个数字可能还要高一点,据我们估算,PPI可能因此下降2个百分点,CPI下降0.5个百分点,拉动中国经济0.5个百分点。

因此,在我看来,世界经济总体上讲对中国经济是有利的,不能说中国所有问题都是国际引起的,把矛盾往外推。

在这个大背景下,中国目前很多问题都是结构性问题,例如产能过剩问题、国企改革滞后问题、新兴产业发展问题等等。借鉴国外发达国家经验,解决结构性问题,很重要的一个政策就是短期内发挥财政积极作用,包括减税、扩大支出等。

我们一直主张要利用积极财政政策,但是积极政策到底在哪些方面发挥作用呢?我认为,短期看就是43号文件(即2014年10月2日国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》)。

43号文件,短期看,确实可能给中国经济带来非常大的压力,目前地方政府很重要的一点是投什么?我们发现有几个方面可以投资:第一,基础设施建设可以投资,投进去既有利于短期经济增长,又不会对长期发展带来后遗症;第二,有利于消费增长,特别是有利于生活性服务业增长的也可以投资,例如停车场建设;第三,养老产业可以投资,既有利于当代,也利于长远;第四,双创,即大众创新、万众创业也可以投资。

可以投资的领域其实还有很多,但关键在于这些地方的融资怎么解决?这和43号文件有很大关系。我们希望在进行制度性建设的同时,能够兼顾财政短期调整经济的作用。这就好比,我们在很大的房间开一个小窗户不行,很小的房间开大窗户也不行,过去各个地方都搞融资平台就是小房间开大窗户,现在都收回来了,一个大房间开个小窗户,这也是不行的。这里面就是制度建设与短期宏观调控的结合点。因此,这个时候,我们需要积极的财政政策,特别是中央政府发挥作用。

去年年底,我就一直在讲,短期经济增长,一季度不是低,是一定下来,二季度可能砸出个大洞出来,核心就是43号文件执行。原来银行拼命给融资平台贷款,1、2月份资金来源没有问题,但严格执行43号文件以后,资金来源就会出现问题,即使再次放开,允许地方政府发债,也只有几个试点的地方可以发债,很多没有发债权的地方怎么度过过渡期,这就需要发挥准财政的作用,也就是国家开发银行的作用。让它直接进行贷款,这是一种策略,现在看来,我认为是要做好这个准备了。

2016年财政政策将发挥关键性作用

即将召开的“两会”将确定今年的宏观经济政策框架。可以预见,今年仍将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。表述与2015年时一样,但具体内容和方式将发生比较大的调整。

与去年相比,财政政策的明显变化将是积极的力度更大,直接表现是提高赤字率。此前不久,财政部副部长朱光耀表示:“2015年的中国全国财政赤字率是2.3%,2016年财政赤字仍存在扩大空间,至于具体多少,要等待李克强总理报告和人大决议。”央行调查统计司司长盛松成则撰文建议,未来一段时期,可将我国的财政赤字率提高到4%,甚至更高水平。由此可见,有关部门对提高赤字率已经做了相当多的研究,今年提高到3%或以上是完全有可能的。

货币政策的变化将主要体现在操作方式上。央行一直坚持货币政策“稳健”、“适度”。如何维持适度?央行今年将有更丰富的经验、更稳妥的操作,大致地说,是从过去比较偏重数量的调控逐渐转向更加注重价格的调控,参照一个目标利率(比如7天期回购利率)进行调控,使之维持在一个区间(“利率走廊”)之内。这样的操作方式可以更准确地使流动性维持在适度的水平,不至于一时资金紧张,一时流动性泛滥。进而,这能使货币政策更加稳健、中性——既不导致总需求收缩,又不导致过度放水。央行宣布3月1日起普遍下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点,就是这种政策思路的体现,前期央行不断通过逆回购、SLF、MLF补充市场流动性,当这些工具将大量到期回收流动性时,央行通过降准对冲,可以平抑流动性的波动。

另外,供给侧结构性改革将在宏观经济政策框架中占据重要地位,甚至可能成为一项独立的内容。

在刚刚结束的G20财长和行长会议上,中国推动了一项重要共识的形成,那就是,为维护和增进复苏,各国将各自以及共同使用所有政策工具,包括货币、财政和结构性改革政策。各方认识到,仅靠货币政策不能实现平衡增长。而以往很多国家是过度依赖货币政策,对财政政策则不那么重视甚至有些抗拒。央行副行长易纲透露,过去数年,G20在讨论宏观政策协调时,各国对是否应该更多使用财政政策存在不同意见。

为什么货币政策被过度依赖而财政政策被忽视?原因之一是如周小川行长所言,货币政策的灵活性比较大,中央银行就可以决定,而财政政策一般需要经过国会批准,可能由于争议实施不了。另一个重要原因是人们深受货币主义的影响。他们认为,货币政策是总量工具,对市场的直接干预较少,而财政政策则会对经济产生结构性的影响。为了减少政府对经济的干预,货币政策优于财政政策。但实际上,货币政策对经济结构也会产生重大影响,过度宽松的货币政策会使易于获得资金的部门(一般是金融部门)获益远远多于其他部门(如实体经济部门),使经济结构发生非常负面的扭曲。这对于经济的短期增长和长期发展都没有好处。从实际情况看,一些西方国家在金融危机后实施的量化宽松,一直没能使其经济进入稳定增长的轨道,反而造成了富者愈富、贫者愈贫的结果。

因此,应减少对货币政策的依赖,而增强财政政策以及结构性改革的作用。我国一向重视财政政策,在需要拉动经济增长时,它常常起到主导性作用。但近年财政政策的重要性似乎有所减弱,而对货币政策的依赖程度则有所上升。理念和思维的变化是一方面的原因。而且,地方政府债务已经较高,以往的主要着力点基础设施建设的空间也不是那么大了。

2016年将提高赤字率,意味着对债务率的担忧减弱了,这将使财政政策具有更大力度。现在更重要的是为财政政策找到新的着力点,不能再主要靠基础设施建设拉动经济增长。新的着力点应该是供给侧改革,财政政策通过减税增支,促进经济结构调整。因此,在宏观经济政策框架中,财政政策将发挥关键性的作用,连接起货币政策和结构性改革,它将对资金流向起到引导作用,从而为结构性改革营造适宜的货币金融环境。

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