积极财政政策存在的问题

2017-06-06

积极财政政策存在的问题

实施积极的财政政策，促进国民经济持续快速健康发展，是我国政府的一项正确决策，是坚持用发展的办法解决前进中的问题，根据复杂形势变化适时调整宏观调控政策的一次成功实践。但实施中存在的一些问题应该引起足够重视，对问题产生的原因要加以分析，进而采取相应措施解决这些问题。我国实施积极财政政策过程中存在的问题主要有以下几个方面：

首先，国内消费需求并未有效放大，商品零售价格和消费价格指数负增长的趋势还未根本改变。这主要有两方面的原因，一方面积极财政政策针对提高农民收入的措施少，农业生产资料价格上涨，粮食等农产品价格下降，占人口绝大多数的农民收入减少，手中无钱谈何消费，仅通过减轻农民负担无法增加农民收入，城乡居民收入水平差距继续拉大，就使得农村消费市场发展迟缓。目前城市消费已处于相对饱和状态，消费结构调整需要一定的时间，要扩大消费就必须面对拥有九亿农民的农村市场，而积极财政政策中涉及农村的太少，国债项目只不过是农村电网改造、退耕还林还草等，资金投入少。另一方面城镇居民在企业改制、机关减员等改革风险以及对未来生活“不可预知风险”的压力下，消费愿望受到抑制。增发长期国债，用于基础设施建设，其受益者90%是城市。再加上提高工资，增加失业金和城镇最低生活保障费发放等措施，应该说积极财政政策实施主要增加了城镇居民收入。但随着国有企业改革深化，下岗、失业的仍在发展，居民存钱防变、防难意识有增无减。随着住房、医疗、教育、养老等社会保障制度的改革，原有实物性、集团性、福利性消费逐渐减少，原有体制内居民自主性支出增加。这些居民已习以为常的生活依赖条件的变化，使居民认为未来生活变数太大。减收增支的预期、下岗失业的威胁都导致了居民可支配收入边际消费倾向的下降。

其次，国债项目投资一元化倾向严重，配套资金货币投入少，实物投入大，民间投资并未扩大，使固定资产投资增长受到一定制约。究其原因主要是积极财政政策在财政支出和投资本身的导向及结构问题。在积极财政政策国债资金项目安排中，一般比较偏重于资本密集、规模较大并且与公益事业相关的城镇基础设施建设，而这些公共基础设施侧重于社会效益，项目自身经济效益甚微，甚至设施运行费还需要今后财政负担。因而使得国债项目中投资主体主要是中央预算内补助资金、地方转贷资金、国家开发银行贷款以及地方各种形式配套资金。国债项目安排对于劳动密集型、中小规模以及其他社会民间资本适于参与的生产建设项目则比较少地考虑，但实践证明单纯依靠政府投资未能很快启动非政府的社会民间投资。同时由于当前市场大多数商品供大于求，市场变化较快等因素，企业很难选准一个好的投资项目，于是企业资金就更多的采取收购、兼并等资本运作方式。再加上金融体制和信贷政策的运用上存在问题，导致了积极财政政策难以迅速带动民间投资。据统计，国债项目直接带动地方、部门、企业投入配套资金和银行安排贷款约7500亿元，扣除政策性银行贷款、地方政府预算内外拨款以及地方政府以土地、减免税费、以原有设备投资、以当地出劳力代投等形式投入的配套资金，包括国有商业银行贷款等其他投资很少介入。

第三、金融政策配合积极财政政策的措施力度不够，调控效果不明显。近三年来，中央银行取消了对商业银行贷款规模的限额控制，颁布了《关于进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》，并先后三次下调存、贷款利率、准备金利率和再贴现率，主要是力图刺激投资、减轻企业的债务负担，促进和带动经济增长。但由于东南亚金融危机等国内外诸多因素的影响，国内投资与消费需求对市场利率并不敏感，预期的反应较为迟缓。国有商业银行虽然推出了居民购房、购车等新消费贷款，但由于一般居民所向往和热望的私人住宅和小轿车的价位与工薪阶层的购买能力差距甚远，所以远未达到预期效果。因此即使银行多次降息，居民仍倾向于储蓄和持有货币，因而宏观经济运行中的货币流动性较弱。

第四、国债投资在项目确定、施工进度、项目效益等方面存在问题。首先，国债项目安排点多面广，使有限资金不能集中于重点城市和重点项目。自1998年实施积极财政政策以来，各级政府和计委在申报和安排国债项目时，大多以为本地区多争取国债资金并兼顾到各地市、各部门的项目和利益平衡为出发点，为照顾面，将一些前期工作不完备、配套资金不落实的项目申报并安排了国债资金。如某省1999年的66个国债项目，分布于全省各地、市、县，而且在申报国债项目时有23个未完成可研和初设。其次，国债资金下拨迟缓，工程项目大多不能按国家计委下达的投资计划如期完工。上述66个国债项目共获取国债资金19.2亿元，但至2000年8月末未拨付项目建设单位资金达3.6亿元，更有甚者1998年国债资金尚有3500万元滞留在主管部门。还有8个项目按国家下达计划应于2000年7月前交付使用，但仍在建设中。产生上述问题的一个重要原因是国家投资计划下达晚，资金到位慢制约了工程进度，如1999年国债项目国家计划下达始于当年8月，中央财政资金下拨始于9月，只有一个季度的施工时间，年度投资额难以完成。

最后，积极财政政策实施导致中央和地方财政收支紧张，偿还债务风险加大。一方面中央财政赤字和国家债务在加速膨胀。1998年中央财政赤字900多亿元，发债额6500亿元;1999年赤字增至近1800亿元，发债额4000多亿元;2000年赤字高达2500多亿元，发债额4000亿元。中央财政面临着还债高峰，1999年中央财政还本付息金额达2300亿元。另一方面，增发的长期国债中有很大部分通过转贷形式交给地方有偿使用，而项目又大多是社会效益大、经济效益甚微的公共设施，地方财政承受还本付息的能力令人担忧。还以某省为例，1998、1999两年共使用国债转贷资金36.7亿元，2000至2005年共须支付转贷资金本息18.38亿元。如果再加上每年新增数额，金额将超过25亿元，考虑政府本身已有的内外债，还债数额将超过地方财政收入增长额，财政收支压力大。

积极财政政策问题的建议

首先，中央预算内补助资金应加大对国有企业技术改造、产品升级换代以及高科技产业投入，促进新的经济增长点出现。这些项目的资金投入有利于帮助国有企业建立现代企业制度，同时因能得到效益的保证，也必然会带动国有企业和社会民间投资，银行贷款也会相应跟上。继续增加对教育的投资，扩大院校教学和住宿规模，招收更多学生，这样既解决大量待业问题，又能为社会提供高素质的劳动力，更重要的是教育消费是现在的热点，居民在这方面舍得花钱消费。金融政策方面要调整信贷政策，积极开展院校建设贷款、上学贷款配合积极财政政策。另外，在安排国债项目时要增加对农村的投入，多安排一些小城镇建设、生态农业、贫困地区乡村公路建设、山区造林项目，赈灾扶贫工程，为农村创造更多发展机会，增加农民收入。

其次，以增加中低收入阶层的收入为目标的扩大需求的政策，在我国目前可能会取得比投资拉动政策更好的效果。适当增加转移性支出的比重，对住房、医疗、教育和就业制度需要财政支持的改革要制定反周期的操作。对居民支付的改革费用进行适当的货币化补偿，以减轻居民支出中的改革费用负担，稳定居民的支出预期，进而刺激消费。同时以此提高部分企业的经营效益，并进而增加职工的收入等，从而使经济进入良性循环。另外，在切实减轻农民负担的同时，应考虑对农民按其耕种的土地予以适当的财政补贴，籍此提高农民收入，扩展农村消费市场。

第三、政府对基础设施的投资是十分必要的，但应当更多地由地方政府来担当。因为地方政府能够更清楚地分析各个项目之间的机会成本或比较收益，也会慎重考虑地方政府财政收支压力，相应确定重点项目，并且施工组织和管理也更直接和便利，达到既缩短工期又降低工程成本的目标，而且社会公众也能够更透明地予以监督和评价。

最后，扩大需求政策应当着眼于建立和完善社会保障体系，因为目前我国的就业压力已经比较大，其中包括农村流入城市、国有经济停产待业以及政府机关下岗分流人员等等，因此只有建立健全社会保障体系，才能促进和保证我国政治、经济体制改革顺利进行。只有建立健全社会保障体系，城镇居民才能感到未来生活稳定有保障，并消除消费心理压力，逐渐增加信用消费，形成持续有效的消费需求，保证国民经济快速增长。建议在发行长期建设国债的同时，可否考虑增发专项社会保障国债，为社会养老基金、失业基金等筹集长期资金。

积极财政政策的适时调整

既然积极的财政政策并非一种长期的政策选择，那就必然有一个政策调整或政策转换的问题，这是我们必须预作准备的。问题的关键就在于，能否出现或找到替代当前财政政策“拉力”或“推力”的因素和条件。就是说，要逐步改变以实施积极财政政策为重点来拉动经济增长的局面，用其它的推力来加以替代或置换，从而为积极财政政策的“淡出”和转型创造条件。我以为，从中长期看，这样的因素或拉力有如下几个方面：

1、市场和消费替代。即当前财政、货币政策的着力点，应放在有利于进一步开拓市场和刺激最终消费需求方面，逐步减轻经济增长对扩大政府投资规模的依赖。这方面可供选择的措施很多，如有序推进银行的消费信贷;适当增加财政对刺激居民消费需求的支出比重，特别是增加对低收入者的财政转移性支出数量;切实减轻农民负担，增加农村和农民收入，为开拓巨大的农村市场奠定基础，等等。

2、民间和企业投资替代。社会资金是永远流动和相互转化的。为实现预定的经济增长目标，除了某些社会公共产品、公共服务的提供，主要依靠国家财政投入以外，民间和企业投资的增加，就能为政府基于拉动经济增长目的而进行投入的适时退出创造条件。在这方面，我国是存在很大潜力的。比如，尽快减轻企业沉重的非税负担，改变有些企业存在的费大于税状况所能产生的企业投资潜力，就是一个十分可观的数字。同时，只要引导有方、政策得当，激活我国巨额储蓄存款余额和游资的利用机制，也是大有文章可做的。又比如，充分运用财政贴息、财政参股、财政担保等经济手段，以充分调动和吸纳社会资金参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等方面的投入，收到“四两拨千斤”之效。

3、出口需求替代。虽然国际经济形势动荡不定，不确定的因素较多，但通过深化我国外经贸体制改革，加强结构调整，改善政策激励措施，提升产品国际竞争力等途径所能产生的能量，也是不可低估的。在亚洲金融危机的冲击下，我国去年在引进外资方面所创造的成绩，就是一个有力的证明。

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