浅谈食品管制机制比较及启发

一、若干国家的食品安全管制制度

(一)美国的食品安全管制制度

1.美国的食品安全管制机构

自18世纪建国以来，美国的食品安全经历了由乱到治的过程。从管制机构设置的角度来看，美国是分散管制模式的典型，以分品种管制为主，即政府部门按照食品种类进行分工管制。联邦政府层面，由 15 个管制机构共同承担食品安全管制职责，最重要的两个机构是农业部的食品安全检查局(Food Safety and Inspection Service，FSIS) 和卫生部的食品药品管理局(Food and Drug Administration，FDA)。FSIS 负责肉类、家禽和蛋制品的安全管制，并被授予监督执行联邦食用动物产品安全法规的权限。FDA 负责 FSIS 职能之外的所有食品的安全管制，约占美国食品消费量的 80%。尤为重要的是，FDA 负责美国进出口食品的安全管制，与中国及其它国家的企业和消费者经常打交道。FSIS 和FDA 之外，还有三个较为重要的管制机构，分别是卫生部的疾病控制中心(U.S.Center for Disease andContol，CDC)、商务部的国家海洋渔业管理局(Na-tional Marshal and Fishes Service，NMFS) 以及环境保护总署 (Envionmental Protection Agency，EPA)。CDC负责食源性疾病的监测与调查，NMFS负责对水产品的质量和安全进行自愿的收费性监测，EPA负责对食品、动物饲料中农药使用和残留量的管制以及饮用水的安全管制。

2.美国的食品安全管制法规

上世纪初，由于美国食品生产过程中卫生和安全问题日益突出，引发消费者的强烈不满，1906 年6 月 30 日美国国会通过了第一部食品安全管制法律《食品和药品法》，对食品生产中的卫生和安全予以规范，明确禁止企业生产和销售冒牌和掺假的食品。《食品和药品法》的实施，标志着美国联邦政府对食品卫生和安全依法管制的开端。之后，针对层出不穷的食品安全和卫生问题，顺应经济快速发展过程中消费者等利益集团的压力，美国陆续出台了食品安全管制的一系列法律法规及其修正案，如《肉类检查法》、《联邦食品、药品和化妆品法》、《公共卫生服务法》、《婴儿食品配方法》、《食品添加剂修正案》、《色素添加剂修正案》等等。另外，突发事件也会促成美国的食品安全立法。如 2001 年“9•11”事件之后，为了严防恐怖分子在食品供应链中的蓄意污染，美国 2002 年颁布了《公共安全与生物恐怖应急法》，制定了一系列食品防恐的举措。目前，美国有 35 部联邦法律涉及食品安全管制，最重要的是FDA 负责执行的《联邦食品、药品和化妆品法》，FSIS 负责执行的 《联邦肉类检查法》、《禽类制品检查法》和《蛋类检查法》以及《公共卫生服务法》。其中，《联邦食品、药品、化妆品法》、《公共卫生服务法》等属于综合性法律，食品安全管制只是法规调整范围的一部分，《联邦肉类检查法》、《蛋制品检验法》等则是非常具体的专门针对某一类食品的安全管制法规。此外，在《美国法典》中针对食品安全问题的严格和完善的法律规定的基础上，农业部与 FDA 负责制定了美国《食品法典》，以指导食品安全管制机构对食品供应链中质量和安全的监控。

3.美国的食品召回制度

完善的食品召回制度是美国食品安全管制的显著特点。食品召回对美国公众健康产生了积极的影响，FISS和CDC的监测数据表明，1996年以来随着食品召回的数量稳步上升，食源性疾病发病率持续下降[1](P122)。美国的食品召回制度包括以下几个方面：一是明确的召回法规和召回负责部门。《食品、药品及化妆品法》中详细规定了食品召回的各项内容。FDA和FSIS是食品召回负责部门。与在食品安全管制方面的负责范围一样，FSIS负责肉类、禽类和蛋类食品的召回，FDA 负责其余食品的召回。FDA 和 FSIS 就各自职权范围内的食品召回，分别制定了详细的规定。如 FSIS制定的《FSIS指南 8080.1：肉类和禽类产品的召回》、《FSIS指南 8091.1：FSIS健康危害评估委员会工作程序》等。二是主动召回为主。美国食品召回分为主动召回、要求召回和指令召回。主动召回是食品企业发现食品存在安全问题或安全隐患时，自愿向消费者发起的食品召回。如果食品企业没有主动进行食品召回，FDA 可以直接要求有问题的企业实施食品召回并且承担主要责任。一般来说，只有在FDA 掌握了企业食品安全问题的充分证据的前提下，要求召回才具备其合法性。此外，为了加强对生物制品、婴幼儿食品以及在洲际间销售的牛奶制品这 3 种特殊食品的安全管制，针对这类食品的安全隐患，FDA 有权强制这类企业实施食品召回，即指令召回。主动召回为主，可以有效激励企业主动进行食品召回以降低安全风险。三是召回程序完备。食品召回程序的完备，有利于提高食品召回的可操作性，保障消费者和食品企业的利益。四是召回制度分级明确。根据问题食品的风险程度，美国将食品召回划分为三级：一级召回适用于问题食品存在严重危害健康甚至可能导致死亡的情形;二级召回适用于问题食品有可能造成短期内有害健康的后果，或者造成严重危害健康的后果可能性较小的情形;三级召回适用于问题食品基本上不会导致有害健康的后果的情形。分级不同，重视程度也不同。一级召回一般需要发布警报，二级召回可以发布警报，三级召回则一般不需要发布警报。

(二)欧盟的食品安全管制制度

1.欧盟的食品安全管制机构

欧盟是全世界最大的食品生产与消费区域。欧盟食品安全管制体制包括欧盟和其成员国两个层次。从欧盟的前身欧共体开始，食品安全就是欧盟国家的关注重点。欧盟建立了纵向和横向相结合的食品安全管制体制，纵向联通欧盟到各成员国国内各个层级，横向跨越欧盟成员国之间及欧盟与非欧盟国家之间。欧盟层级有四个主要的食品安全管制机构。一是欧盟理事会，负责制定欧盟范围内的食品安全基本政策，制定重大的食品安全行动计划。二是欧盟委员会及相应的常务委员会，包括食品科学委员会、动物健康与福利科学委员会等。这些委员会的职能是向欧盟理事会与欧洲议会提供各种食品安全管制的立法建议和议案。三是欧盟食品安全管理局，成立于 2000 年 12 月，其职责是负责监测整个食物链的安全，由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和 8 个专门科学小组组成。四是欧盟各成员国国内的食品安全管制机构。在欧盟关于食品安全的统一规定下，各成员国建立了与本国实际相结合的食品安全管制体系。欧盟与成员国之间，重大政策由欧盟统一制定，各国自己的食品安全管制机构的职责由各国根据国情自己制定，体现了统一性和灵活性的结合。

2.欧盟的食品安全管制法规

与管制机构的设置类似，欧盟的食品安全管制法规也包括欧盟制定的法规及其成员国制定的法规两个层面。欧盟委员会 1997 年颁布了《食品立法总原则的绿皮书》，以此为基础制定了 20 多部食品安全管制法规，包括《通用食品法》、《食品卫生法》以及食品添加剂、食品调料包装和放射性食物的保存方法等方面的法规。《食品立法总原则的绿皮书》中，没有提到“食品安全”这个概念。上世纪末发生的疯牛病和二恶英等恶性食品安全事件，使人们对“食品安全”理念的理解越来越深刻。基于此，2000年 1 月欧盟发布了《食品安全白皮书》。《食品安全白皮书》以保障食品安全为宗旨，提出了“从田间到餐桌”的食品安全全程管制原则。以《食品安全白皮书》为核心形成了新的食品安全法律体系框架，从22 个方面制定了 84 条食品安全的保障措施，可以归纳为6 大类食品安全和卫生问题：食品卫生;动物健康与福利;饲料;污染物和残留物;添加剂、调料、标签;转基因食品和新型食品。欧盟各成员国在《食品安全白皮书》的法律框架下，也制定和修订了各自的食品安全法律制度。为避免各成员国之间法律法规的不协调，按照《食品安全白皮书》的要求，欧洲议会和欧盟理事会建立了欧盟食品安全管理局(EFSA)，并于 2002 年 1月 28 日发布了 178/2002 号指令。178/2002 号指令设立了欧盟食品安全总的指导原则、方针和目标，确立了处理食品安全事务的一般程序，旨在协调各成员国在食品安全立法上应该追求的共同目标，并为制定食品安全法提供了基础。

(三)澳大利亚的食品安全管制制度

1.澳大利亚的食品安全管制机构

澳大利亚联邦政府负责进出口食品的安全监管，各州和地区政府依据自己制定食品安全法规，负责国内食品的安全管制。澳大利亚是农产品和食品出口大国，75%左右的农产品和25%的农产品制成品用于出口，对国际市场有较大的依赖程度。因此，为了保持农产品和食品行业国际市场上的竞争优势，也为了保护本国人民的健康和安全，澳大利亚高度重视食品安全，建立了高效率的食品安全管制机构。澳大利亚政府中，负责食品安全管制的主要机构是：澳新食品管理局(Australia NewZealandFood Authority，ANZFA)、 澳大利亚检疫检验局(Australia Quarantine and Inspection Service，AQIS)、澳大利亚生物安全局(Biosecurity Australia，BA)。澳新食品管理局(ANZFA)是最主要的管制机构，负责澳大利亚和新西兰的食品安全管制事务，主要职能是制定统一的食品安全计划，制定食品安全标准，协调食品安全执法和召回行动，负责国内和进出口食品的风险分析。检疫检验局(AQIS)的职能是确保所有进口食品和大部分出口食品的安全。生物安全局(BA)的职能是对进口动植物及其制成品可能导致的疫病风险的安全评估。

2.澳大利亚的食品标准制定政策

澳新食品标准局 (Food Security AustraliaNewZealand，FSANZ) 是澳大利亚和新西兰两国共同设立的独立的非政府组织，主要职能是制定适用于在澳新境内生产、流通、消费和进口食品的各项质量安全标准，其目的是通过严格的质量标准保障澳新两国的食品安全和国民健康。FSANZ 与联邦政府和地方政府保持密切的合作关系。联邦政府和地方政府的9 名官员组成部长委员会(The Minis-terial Council)，指导 FSANZ 的政策制定。2000 年澳大利亚《国内政府间食品协定》签署后，部长委员会担负起指导制定食品安全标准政策的职责。部长委员会主席由澳大利亚健康和老年部部长担任，FSANZ 是部长委员会的观察员。食品安全标准的制定程序慎重而科学，FSANZ 在部长委员会的指导下通过信息公开、吸纳消费者意见、与相关企业和社团充分协商等形式保证标准制定的公开化和科学化。制定或修改食品安全质量标准，一般需要经过两轮的公众协商。FSANZ聘任了一批食品安全领域的专家，以听取科学和专业的意见，专家们还会对未来5- 10年可能出现的食品安全影响因素进行前瞻性研究。

3.澳大利亚的动植物卫生检疫制度

检疫检验局(AQIS)是澳大利亚农林渔业部中的重要部门，是执行食品安全标准的最重要的部门之一。AQIS的职能是保护澳大利亚免遭因为动植物产品进口而产生的外来疾病和瘟疫的侵害，对入境的国际旅客、货物、邮件、动植物及其制成品进行检验检疫，同时也对出口的动植物及其制成品进行检验检疫。AQIS具体的工作职责是，维持本部门进出口产品检验检疫工作的正常运行，与澳大利亚海关部门保持联络，与 FSANZ共同制定和实施食品抽样检测计划以及决定不安全食品的处理措施。AQIS 承担着双重使命，即对内保障国民的健康和安全，对外促进澳大利亚农业和食品的出口。AQIS检疫的产品包括粮食、蔬菜、肉制品、水产品、奶制品、花卉、皮革、羊毛和活的禽畜。AQIS 提供的检测证明，其权威性已经成为国际市场上的通行证。澳大利亚的绿色农产品、牛肉羊肉产品和奶制品受到欧美等发达国家消费者的欢迎，AQIS 功不可没。AQIS 作为合格的食品安全管制机构，还担负着与国外政府和相关国际组织谈判的职能，以促进本国农产品和食品获得更多的海外订单。

二、国外食品安全管制的经验及启示

1.健全的食品安全管制法规

健全的法律法规是食品安全管制的必要保障。基于法治的传统，西方国家立足于法律，通过立法和不断完善法律法规以实现对食品安全的有效管制。西方国家的食品安全立法有着悠久的历史，如美国自 1906 年颁布《食品和药品法》至今，已逾百年历程。菲利普 - 希尔茨在其著作《保护公众健康———美国食品药品百年监管历程》(2006) 中，详细介绍了百年来美国面临如今天中国遇到的食品和药品安全困境时是如何一步一步地通过立法等手段迎接挑战的，而且这个历程还在进行中，我国既是旁观者，也是参与者。总体而言，国外食品安全管制法规体系的经验表现在四个方面。一是制定了食品安全管制的基本法。如欧盟的《食品安全白皮书》，日本的《食品安全基本法》等。基本法以消费者的安全和健康保障为宗旨。以基本法为核心，配以其他的具体的专项法律，形成相互协调、共同作用的食品安全管制法律法规体系。这个体系是弹性的和动态的，当新的食品安全问题出现后，会及时调整原有的法律规定，或制定新的法律规定以解决新的问题。如转基因食品大量出现后，各国纷纷出台法规，实施对生物技术食品的食用安全管理。又如“9•11”事件之后，美国及时颁布《公共安全与生物恐怖应急法》，以应对食品安全领域反恐。二是在法律上明确食品安全管制机构的设置及其职能。如日本按照《食品安全基本法》成立“食品安全委员会”，法律中以大量篇幅赋予该委员会明确的责权。反观我国，虽然我国《食品安全法》第三条中也规定了国务院成立食品安全委员会，但其工作职责由国务院定，以致至今该委员会的职能还是宏观和抽象的，其效能的发挥更依赖于领导人的重视程度和威信而不是法律中的明确授权和规定。三是食品安全立法和管制过程中的国际化。在食品贸易全球化时代，食品安全法规和标准的制定已经不是一个国家关起门来的家务事。西方国家非常注重本国食品安全管制法规与国际法规和标准的接轨，一方面可以实现食品进出口过程中交易成本的节约，另一方面国际化的法规和标准足以保障食品质量和消费者的健康与安全。四是法律条款细致具体，可操作性强。如德国的《食品法》有几十万条条文，基本上涵盖了可能遇到的各种食品安全问题及其隐患，实现有法可依和依法管理，避免出现食品安全管制的执法死角。日本的食品安全标准，也基本上覆盖到了每一类食品的每一个生产经营环节。虽然学者们提出了“法律不完备”理论，现实中法律也不可能解决一切问题，尤其是食品生产经营过程中的新品种、新成分、新工艺所可能导致的安全风险，但是法律条文的细致详尽可以最大程度上使管制人员依法管制，避免过度的剩余裁量。

2.高效的食品安全管制机构

西方国家的一些食品安全管制机构因其高效和权威享有盛誉，成为“食品安全”的代名词，如美国的 FDA，澳大利亚的 AQIS。发达国家食品安全管制机构的经验可概括为三条：第一，管制机构趋于集中和独立。实践表明，食品安全管制效率的提高与管制机构和职能的集中呈正向关系。从机构设置的角度看，国际上存在以美国、日本为代表的分散管制模式，以加拿大为代表的集中管制模式和以爱尔兰为代表的综合管制模式，但从分散管制模式向综合和集中管制模式转变已经成为发达国家食品安全管制体制改革的重要特点和趋势。如日本设置食品安全委员会对农林水产省和厚生劳动省的食品安全管制行为进行协调。欧盟则是设置EFSA协调成员国之间的食品安全管制行动。英国2000年成立食品标准局(Food Standards Agency，FSA)作为全国性的食品安全管制机构，对全国食品安全管制体系进行了整合。美国的FDA和FSIS从个体上来说都是高效的管制执法者，但从整体上来说导致了“分割性”和“重叠性”而降低了整体的管制效率。为克服“分割性”和“重叠性”，美国也在进行以集中管制为导向的探索，如成立“总统食品安全委员会”，以促进分割的管制机构之间的协调和合作。第二，食品安全管制的责任主要由中央管制机构承担。由于食品贸易的跨地区和跨越国界，如日本是主要的食品进口国，澳大利亚则是主要的食品出口国，出于负外部性矫正的需要，西方国家中央政府承担了食品安全管制的主要责任，地方政府主要负责地域性的食品消费等环节的安全管制。如美国强调了中央政府与地方政府在食品安全管制方面的职权划分与协调配合，采取了联邦权力列举，剩余权力保留的原则。中央一级负责所有州际贸易中的国产和进口食品安全。除联邦政府的食品安全管制权力之外，州与郡县政府管制其辖区的其他所有食品。第三，强调管制机构及人员的专业化和技术化。食品安全管制是一项技术性极强的工作，绝非一般的行政管理所要求的通用性。澳大利亚FSANZ 聘请了一批食品安全领域的专家，在食品安全标准制定过程中充分听取专家们科学和专业的意见。美国食品安全管制机构中包含大批专家，包括食品工艺学家，分子生物学家，微生物学家，化学家，毒物学家，营养学家，药理学家，病理学家，经济学家，数学家等。专家们的工作涉及食品成分的病理分析，食品生产环境的生态分析，食品安全相关数据的处理，食品消费者和生产者行为研究，食品安全管制的成本收益分析，等等。欧盟 EFSA 设有科学委员会和科学小组负责其食品安全风险评估工作。科学委员会和科学小组成员都是经过公开遴选的专家，他们拥有食品安全风险评估的丰富经验和学术成果。

3.积极参与的食品安全利益相关者

行业协会、公众和媒体等社会力量是食品安全管制中与管制者和被管制者平行的第三方，是食品安全及其管制的利益相关者。西方国家的食品安全管制中，社会力量扮演了越来越重要的角色，促进了食品安全水平的提升，某种程度上也为政府分流了管制压力。发达国家几乎各个行业都有自己的行业协会，行业协会的功能是代表行业利益在政策制定的利益集团博弈中发出本行业的声音，另外一项功能是行业自律和自我管理，履行保证产品质量、保护环境等社会责任。食品行业也成立了大量的行业协会，大多是以产品来划分的，如日本的“水产协会”和“鸡肉制品协会”等。美国农产品行业协会功能完善，机构健全，参与面广，小麦、玉米、大豆、柑橘、葵花籽、胡萝卜等农产品都有自己的行业协会。法国在国家一级设有农业发展全国联合会，各省也相应建立农业协会。食品行业协会对食品安全的影响表现为[5](P199- 202)：通过创新利益分配机制促进食品安全;通过影响立法进程实现食品安全;通过制定科学合理的行业标准实现食品安全;通过利益与责任机制保障食品安全;通过增强产品竞争力提升食品安全。

发达国家非常重视公众在食品安全管制中的作用，主要表现为三个方面：首先，通过立法听证会等制度安排，实现食品安全管制法律法规和标准制定过程中的公众参与。在德国，消费者、企业、食品安全技术部门都是食品安全管制的立法参与者。澳大利亚 FSANZ 制定或修改食品安全质量标准，一般需要经过两轮的公众协商。其次，及时向公众公开食品安全管制的相关信息。食品安全信息不对称是市场失灵的主要原因，政府主动公开信息能够节省消费者的信息收集成本。美国食品安全管制法律法规的制定程序都要按照透明度原则，以适当的方式及时向公众公开。美国农业部的消费者热线一年内应对无数消费者关于食品安全问题的咨询，及时向消费者传递了他们所关注的信息。美国政府通过互联网等信息传播手段，开发了食品安全信息系统，及时发布食品安全信息，体现了食品安全管制的透明度和公开性，保障了公众的知情权。最后，重视消费者食品安全知识的教育和培训。其目的是提高消费者的食品安全意识和食品安全知识，从而也提高消费者参与食品安全管制的专业能力。如美国实施了《营养标签与教育法》和《膳食补充与教育法》，以法律的形式保障对消费者的食品安全教育。此外，利用多种形式对消费者和食品企业进行安全培训和指导。如疾病预防控制中心(CDC)与 FDA和 FSIS合作，提供有关食品安全的资料发给免疫于失常、孕妇或年长者等食品安全高风险人群。再如，管制机构和食品企业联合主办电视节目，目的是通过吸引消费者眼球从而实现对公众的食品安全教育。

西方国家以媒体为代表的社会监督对保证食品安全发挥了重要作用。媒体舆论导致消费者的强烈批评和抵制，能毁坏生产经营不安全食品企业的声誉，减少其市场份额，甚至导致企业破产，是行政处罚和司法制裁以外的另外一种制裁，这种制裁往往比行政处罚和司法制裁等后果更为严重。在媒体触角无孔不入的西方国家，这样的事例屡见不鲜。最经典的例子是1995年，美国作家辛克莱尔出版了其轰动一时的小说《丛林》(The Jungle)，小说里有对猪肉屠宰场的描写，“工人们得了肺结核，在地板上吐痰，然后拖着猪肉在上面走来走去”，“储藏室里腐烂、发臭、布满老鼠屎的猪肉，这些猪肉就是香肠等肉制品的原料”，甚至还有“有的工人掉进酸性猪油桶里，他们的骨头虽然被捞出来，但身体的其他部分变成了杜拉姆牌纯净猪油的一部分”。虽然《丛林》里的写实性描述可能有夸张的成分，但引起了消费者和社会各界的强烈关注，引发了政府机构对食品企业的严格监管，推动了美国第一部食品安全管制法律《食品和药品法》的立法进程。另一典型事例是①2004 年春天，日本京都丹波町浅田农场发生禽流感，该农场主没有按规定及时向有关方面报告，还抓紧时间将这些鸡下的蛋推向市场。此事被媒体曝光后，全国上下口诛笔伐，警方也依法介入调查，并准备以违反有关法律为由提起诉讼。在各种压力之下，农场倒闭，农场主夫妇自杀身亡，成了日本首例因禽流感问题而死亡的人。

4.严格统一的食品安全标准体系

发达国家一般都制定了体系齐备的食品安全标准。为保证国民的健康和安全，这些标准制定过程中尽量以公认的国际标准为基准。按 AQSIQ 号局长令(2001.12)文件附件规定，8 家与食品安全有关的国际标准化机构的标准可以视为食品安全的国际标准，即国际食品法典委员会(CAC)，国际乳制品联合会(IDF)，国际有机农业运动联合会(I-FOAM)，国际理论与应用化学联合会(IUPAC)，国际兽疫局(OIE)，国际葡萄与葡萄酒局(OIV)，国际卫生组织(WHO)，国际标准化组织(ISO)。其中最重要的是 CAC 系统的食品标准和 IS0 系统的食品标准。加上对食品生产加工的环境及程序予以规范的危害分析和关键控制点(HACCP)及良好生产规范(GMP)，形成了目前公认的食品安全的四大国际标准。实行 HACCP 和 GMP 等标准化生产管理是规范食品企业的生产行为，对食品安全进行过程控制的有力手段，也是企业提高食品质量以开拓市场的保证。与法律法规相比，食品安全标准更直接和具体地保障了食品安全。发达国家对不同类型食品及食品生产经营中各个环节均制定了严格的标准。食品企业对这些标准的采用十分普及，不按标准生产或未达标准的食品难以上市销售，还会面临管制机构的处罚。早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准的食品已达80%，日本的国家标准有 9O%以上采用国际标准[7]。一些发达国家目前采用的某些标准甚至高于现行的 CAC 标准。如CAC 对菠菜中毒死蜱最高限量标准为 0.05 毫克 /千克，而日本规定的标准为0.01 毫克 / 千克，明显比国际标准严格得多[8](P229)。为保证食品安全标准的科学性和领先地位，发达国家在相关的标准研究部门配备了大量的技术资源，并给予充足的财力支持。