国务院可否成为行政诉讼的被告

2017-03-21

国务院可否成为行政诉讼的被告?

一、国务院不因抽象行政行为成为诉讼被告

根据《行政诉讼法》第11条和第12条，人民法院仅受理公民、法人、和其它组织对具体行政行为不服提起的诉讼。因而，对于国务院制定、发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为，人民法院无受理权，国务院也就不可能成为这些案件的被告。

二、国务院不因某些特殊行为成为诉讼被告

根据《行政诉讼法》第12条及其1999年司法解释第1条至第4条，国务院实施的下列特殊行为人民法院无受理权：

1、国务院根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及宣布紧急状态、实施戒严和总动员等国家行为;

2、国务院对其工作人员的奖惩、任免等涉及国务院公务员权利义务的决定;

3、国务院可能作出的调解行为，不具有强制力的行政指导行为以及驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。

三、国务院已依法避免成为某些行政复议案件的诉讼被告

根据《行政诉讼法》第12条、《行政复议法》第14条，对国务院部门或省级人民政府的具体行政行为不服的，应向作出该具体行政行为的国务院部门或省级人民政府提起行政复议，对复议决定仍不服的，既可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。如果选择后者，国务院作出的决定即是最终裁决，当事人不得对国务院的最终裁决提起行政诉讼。这里，国务院已依法规避，不会成为该类行政诉讼案件的被告。

四、国务院绝大多数具体行政行为是以所属机构的名义作出，不会成为行政诉讼的被告

国务院是管理国家事务的最高行政机关，其履行行政职权主要是通过其下设的国务院各部、各委员会、直属机构、办事机构、议事协调机构完成的，绝大多数情况下并不会以自己的名义直接实施具体行政行为。

根据《行政诉讼法》第25条及其1999年司法解释第20条、第21条，只要上述国务院所属机构由法律、法规或规章明确授权，则它们以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，被授权的机构是被告。显然，上述机构可能没有法律的授权，但要获得法规或规章的授权极其容易，这也就避免了当它们作出具体行政行为时，由上级机关即国务院作为行政诉讼被告的可能。

从行政许可的设定和实施情况更可以看出国务院与其下属机构的这种关系。根据《行政许可法》第7条、第8条、第14条、第18条，法律和国务院制定发布的行政法规、决定可以设定行政许可，依据法律、法规、规章可以变更或者撤回已经生效的行政许可，如果当事人提起行政诉讼，实施行政许可的机构是被告。根据2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其中300余项行政审批项目规定了实施机关为国务院所属各部门、各委员会、直属机构、办事机构，这些机构也同时具有法定的管理相关行政事务的职权，在其实施的行政许可涉诉时，依法应由各所属机构为被告，国务院不会成为行政许可行为的被告。

五、国务院难以成为行政不作为案件的诉讼被告

国务院如果不以自己的名义作出针对公民、法人或者其它组织的具体行政行为，当事人当然无法直接以国务院为被告提起行政诉讼，但如果当事人以行政不作为起诉国务院，可能提起诉讼的案件范围就变得十分广泛，这时，国务院是否可能成为被告还要具体分析。

1、如果提起诉讼的行政不作为是属于国务院应当履行的行政法规制定权、下属机构规章决定命令审查权、行政措施规定权、提出议案权、行政领导管理和监督权等宪法法律规定的国务院职权，属于这些职权的作为或不作为，都会直接或者间接地广泛影响到社会上不特定的公民法人或者其它组织，应不属于行政诉讼法规定法院应当受理的具体行政行为，公民要求国务院履行这些法定职权，应采取法律规定的其它渠道和方式。

2、如果提起诉讼的行政不作为属于行政诉讼法规定的法院应当受理的具体行政行为，但履行此项“作为”依法应属于国务院某下属机构的职责范围，则该下属机构应当成为相应行政诉讼案件的被告，国务院不会直接成为该行政不作为案件的被告。

3、如果提起诉讼的行政不作为属于行政诉讼法规定的法院应当受理的具体行政行为，但无任何行政机构依法应当履行此项职责，此时国务院有可能成为该行政不作为案件的被告。但依现在的各级行政机构设置，可能不会有哪一项行政职权不能归入到各级各类行政机构中去，国务院也就难以成为此类行政不作为案件的被告。

六、国务院应当作为对以自己名义作出的具体行政行为不服提起诉讼的行政诉讼案件的被告

根据《宪法》第89条，国务院拥有“根据宪法和法律，发布决定和命令”，“领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”，“保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”、“执行全国人大及其常委会授予的其他职权”等职权。

而《行政诉讼法》第11条规定“人民法院受理对下列具体行政行为不服提起的诉讼……”，第12条规定“人民法院不受理对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不服提起的诉讼”，第25条规定“作出具体行政行为的行政机关是被告”，1999年司法解释第1条规定“人民法院不受理对行政机关作出的对公民、法人或者其它组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起的诉讼”。

显然，国务院有权亦有可能发布不具有普遍约束力的决定和命令，也有可能直接以自己名义作出某些针对特定对象的具体行政行为，只要这些决定、命令和具体行政行为对特定对象的权利义务产生实际影响，一旦该对象不服而提起行政诉讼，依法国务院应当成为该类行政诉讼案件的被告。

另外，国务院实行总理负责制，总理在法律上相当于国务院的法定代表人，总理的职务行为应视为国务院行为。这样，当总理在各种频繁的考查、视察、检查、慰问、访问等工作期间，作出的针对公民、法人或者其它组织的具体命令指示，就等同于国务院以自己的名义作出的具体行政行为，如果这些命令指示对特定对象的权利义务产生实际影响，而该特定对象对此不服，应当有权直接向国务院提起行政诉讼，在此情况下，国务院是当然的行政诉讼被告。

限于资料收集的难度和研究条件的限制，上述两类国务院行为、尤其是第一类国务院行为，本人尚无法找到具体的有可能将国务院作为行政诉讼被告的案件，但可以预言，在现行的法律制度下，如果要将国务院告上法庭，以上两类国务院行为是最可能的突破口。

国务院可否成为行政诉讼的被告

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